三權(quán)分離多元經(jīng)營與制度創(chuàng)新

張紅宇

土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的核心內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定乃至經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。在快速推進(jìn)的工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進(jìn)程中，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村也正在經(jīng)歷劇烈而深遠(yuǎn)的重大變遷。作為一項(xiàng)基礎(chǔ)性的制度安排，農(nóng)村土地制度既是多方因素共同作用平衡后形成的結(jié)果，其本身的創(chuàng)新與變革也具有牽一發(fā)而動全身的功效。經(jīng)過改革開放三十多年的發(fā)展，目前我國農(nóng)村土地制度建設(shè)又到了一個關(guān)鍵的時期，迫切需要與時俱進(jìn)健全完善相關(guān)制度安排。

一、發(fā)展階段變化呼喚以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個包含了占有、使用、收益、處置等多項(xiàng)權(quán)利在內(nèi)的權(quán)利束，甚至每一大的權(quán)利之下又可細(xì)分為更多的具體權(quán)利項(xiàng)。各項(xiàng)權(quán)利如何設(shè)置以及在不同主體之間分配，對農(nóng)地制度的公平與效率具有重大影響。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的階段性特征發(fā)生了重要變化，日益突顯出以使用權(quán)為核心的農(nóng)地制度創(chuàng)新的必要性和重要性。

1．農(nóng)地私營是經(jīng)過歷史檢驗(yàn)最具效率的農(nóng)地使用制度。新中國成立以來，從大的歷史階段劃分，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三個階段，不同階段各項(xiàng)權(quán)利的設(shè)置、分配以及農(nóng)地制度的績效迥異。

第一階段：土地改革時期，農(nóng)村土地制度的基本特征是私有私營。通過農(nóng)村土地制度改革，我國廢除了封建地主土地所有制，改變了“地主所有、租佃經(jīng)營”的制度，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)民所有、農(nóng)戶自營”的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)民既是土地的所有者，也是土地的經(jīng)營者，享有完全的土地所有權(quán)，對土地的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)權(quán)能高度統(tǒng)一。這一制度變遷順應(yīng)農(nóng)民的意愿，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大發(fā)展，鞏固了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

第二階段：農(nóng)業(yè)合作化后和人民公社時期，農(nóng)村土地制度的基本特征是公有公營。在對農(nóng)業(yè)進(jìn)行社會主義改造進(jìn)程中，我國的農(nóng)地制度先是由農(nóng)民私有私營發(fā)展到農(nóng)業(yè)合作化階段農(nóng)民私有、合作經(jīng)營，進(jìn)而發(fā)展到了人民公社體制下的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營。這一階段的農(nóng)地制度變遷，除了整個國民經(jīng)濟(jì)社會主義改造的大背景之外，還被賦予了為國家工業(yè)化提取農(nóng)業(yè)剩余的使命，并在二十多年的時間中為實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)發(fā)揮了重要作用，但也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效長期低下，為改革開放之后的農(nóng)地制度創(chuàng)新埋下了伏筆。

第三階段：改革開放以來，農(nóng)村土地制度的基本特征是公有私營。十一屆三中全會后，通過一系列漸進(jìn)式的制度創(chuàng)新，我國確立了集體所有、家庭承包經(jīng)營的土地制度。這一制度安排，實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利在集體和農(nóng)民之間的有效分割，較好處理了國家、集體與農(nóng)戶之間的土地利益關(guān)系，在短時期內(nèi)就顯現(xiàn)出以制度創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大活力，因此被確立為新時期的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，并被反復(fù)強(qiáng)調(diào)要毫不動搖地堅(jiān)持。

縱觀新中國成立60多年來三個歷史階段的農(nóng)地制度變遷，暫撇開所有權(quán)問題不論的話，著眼于保障農(nóng)民利益和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效，土地私營無疑是最佳的選擇方案。在第一和第三階段尤其是制度變革的初期，盡管農(nóng)村土地所有權(quán)的制度安排根本不同，但在土地私營模式下，都實(shí)現(xiàn)了調(diào)動農(nóng)民土地經(jīng)營積極性、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平和增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，是新中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢最好的時期之一；但在農(nóng)地公營的第二階段，雖然通過農(nóng)地制度安排為國家的工業(yè)化提供了大量農(nóng)業(yè)剩余，但農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻長期徘徊，甚至一度陷入饑餓的邊緣。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)表明，土地私營是更為符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特征、符合中國國情的農(nóng)地經(jīng)營模式，必須長期不懈地穩(wěn)定和堅(jiān)持。

2．公有私營框架下農(nóng)地使用制度具有多樣化選擇空間。歷史經(jīng)驗(yàn)表明私營是最具效率的農(nóng)地使用制度，但私營本身也是一個充滿彈性的制度空間。在土地私營這一基本框架下，除了農(nóng)戶自營外，還存在諸如大戶流轉(zhuǎn)經(jīng)營、農(nóng)民合作社經(jīng)營、涉農(nóng)企業(yè)經(jīng)營等不同選項(xiàng)。特別是進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性變化，對改革初期形成的農(nóng)戶自營模式帶來了巨大挑戰(zhàn)，其中影響最為明顯的因素是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)。工業(yè)化要求轉(zhuǎn)移勞動力，城鎮(zhèn)化要求農(nóng)民變市民，兩者共同作用的結(jié)果就是使務(wù)農(nóng)勞動力的絕對數(shù)量和相對比重都大幅下降。2012年，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員從1991年最高峰時的3.91億人下降到2.58億人，占就業(yè)人員的比重從1978年的80.5%下降到33.6%。但由于我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不徹底，導(dǎo)致大量農(nóng)村人口只實(shí)現(xiàn)了職業(yè)的轉(zhuǎn)換和居住的轉(zhuǎn)移，并未能實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變，對農(nóng)業(yè)經(jīng)營的直接影響就是導(dǎo)致兼業(yè)經(jīng)營成為普遍現(xiàn)象。2012年，我國流動人口達(dá)2.36億人，比上年末增加669萬人；農(nóng)民工數(shù)量2.63億人，平均每戶就有一個農(nóng)民工，農(nóng)戶的非農(nóng)兼業(yè)行為成為常態(tài)。

3．以“集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營”為農(nóng)地制度創(chuàng)新的基本方向。正是由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營帶來的這種影響，使建立“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度有了討論的空間和必要性。上世紀(jì)90年代以前，我國的農(nóng)戶大部分沒有非農(nóng)就業(yè)，農(nóng)地的承包者與經(jīng)營者高度統(tǒng)一，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)既沒有區(qū)別的必要，也沒有分離的實(shí)際價值。正因如此，從政策導(dǎo)向到法律法規(guī)中一貫都采用了承包經(jīng)營權(quán)的提法和權(quán)利設(shè)定，農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營的“兩權(quán)分離”制度安排已經(jīng)能夠容納農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的需要，并且是兼顧國家、集體和農(nóng)民土地權(quán)利的有效制度設(shè)定。但在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大發(fā)展、大推進(jìn)的背景下，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)就有了分離的必要和可能。從必要性而言，與大量農(nóng)民兼業(yè)經(jīng)營相比，專業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者有著更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，這早已為國際經(jīng)驗(yàn)特別是日本、韓國及我國臺灣地區(qū)等東亞小農(nóng)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展歷程所證明。從可能性而言，兩權(quán)分離并非僅是一種空想或者理論假設(shè)，實(shí)際上在近年來農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場和涉農(nóng)企業(yè)加快發(fā)展的背景下，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離盡管尚未通過政策法規(guī)的正式確認(rèn)，但實(shí)踐中已經(jīng)不是個案。僅從土地流轉(zhuǎn)比例這一個指標(biāo)來看，近年來就呈現(xiàn)快速上升態(tài)勢，已經(jīng)從前些年在5%以下徘徊迅速提高到了21.2%，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離在實(shí)踐中日益成為常態(tài)。

綜合分析，在經(jīng)濟(jì)社會的快速變遷中，中國農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都正在發(fā)生深刻嬗變。在土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營基本框架下，具體表現(xiàn)為“集體所有、農(nóng)戶自營”的土地經(jīng)營模式，正逐步向集體所有，農(nóng)戶自營、合作社經(jīng)營、企業(yè)化經(jīng)營多種模式并存轉(zhuǎn)變。這是一種悄然進(jìn)行中的誘致性制度變遷，當(dāng)其發(fā)生和發(fā)展到一定程度之后，需要政策法規(guī)等正式制度做出有效回應(yīng)。我們認(rèn)為，基本的方向是構(gòu)建以集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營為特征，所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的新型農(nóng)地制度。

二、“三權(quán)分離”新型農(nóng)地制度的內(nèi)涵特征與政策取向

首先需要強(qiáng)調(diào)的是，提出所謂“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新，構(gòu)建集體所有、農(nóng)戶承包、多元經(jīng)營的新型農(nóng)地制度，前提是堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營的基本制度長久不變，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步明晰相關(guān)制度的權(quán)益內(nèi)涵，是對現(xiàn)有農(nóng)地制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的完善和發(fā)揚(yáng)，而不是背離現(xiàn)行土地制度框架。“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，主要有以下內(nèi)涵特征與政策取向。

1．農(nóng)村土地集體所有屬性不變。目前關(guān)于農(nóng)村土地所有制度方面的討論，盡管不時有國有化和私有化的極端主張，但始終未能占據(jù)理論研究與政策探索的主流地位。各方關(guān)注的核心問題，深度檢討都與承包經(jīng)營權(quán)的制度安排有關(guān)，而與所有權(quán)關(guān)系并不明顯。特別是作為核心利益主體的農(nóng)戶，更為關(guān)注的是自身直接擁有和支配的土地權(quán)利，對于土地所有權(quán)這一相對虛置的權(quán)利并未表現(xiàn)出清晰的認(rèn)知和訴求。農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司2013年初對河北省8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)16個村的219名農(nóng)民進(jìn)行問卷調(diào)查結(jié)果表明，認(rèn)為承包地歸國家、集體所有的分別占31%、36.1%，認(rèn)為歸自己所有的僅占26%，還有6.9%的農(nóng)民不清楚歸誰所有。理應(yīng)最為關(guān)注農(nóng)地所有權(quán)的農(nóng)戶，卻表現(xiàn)出不應(yīng)有的漠然，看似存在明顯悖論，但事實(shí)上正表明了現(xiàn)行土地集體所有制的合理性。事實(shí)上，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大背景下，當(dāng)前和今后一個長時期，農(nóng)村土地集體所有也是最恰當(dāng)、最有效率的制度安排。國有意味著國家權(quán)力即公權(quán)可以無限膨脹，私有則意味著在市場化充分情況下土地兼并和集中極有可能發(fā)生，極端情況下甚至出現(xiàn)“富者田連阡陌、貧者無立錐之地”的境地，這兩種情況對農(nóng)民而言都不見得是好事。集體所有實(shí)際上是在此兩極間設(shè)置了一個中間性制度安排，兼顧了國家、集體、農(nóng)民多元利益，是相對費(fèi)省效宏的所有權(quán)制度安排。

但集體所有同樣是一個充滿彈性的制度空間，農(nóng)村土地集體所有不意味著所有權(quán)在任何情況和任何區(qū)域的重要性都是等量齊觀。事實(shí)上，改革開放三十多年，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總量伴隨著國民經(jīng)濟(jì)成長大幅提升的總體格局下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異發(fā)展的特征也越來越明顯，土地集體所有的重要意義在不同區(qū)域表現(xiàn)的權(quán)重差異甚大。比如，在諸如廣東南海、浙江溫州、江蘇昆山等類似集體經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的大城市郊區(qū)、發(fā)達(dá)地區(qū)，土地集體所有權(quán)的“產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度”就明顯要高。在承認(rèn)農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的前提下，一些地方采取了類似“反租倒包”做法，對農(nóng)地的支配能力大大增強(qiáng)。一些地方農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)后退至僅保留獲取租金收益或股份分紅的權(quán)利，個別地區(qū)甚至承包經(jīng)營的地塊已經(jīng)虛擬化，集體所有權(quán)相對拓展甚至控制了經(jīng)營權(quán)的相當(dāng)空間；而反觀大部分主要農(nóng)區(qū)和中西部地區(qū)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，擁有的資源和支配力量不足，集體所有權(quán)實(shí)際上大部分情況下處于虛置狀態(tài)。這類地區(qū)集體所有權(quán)的價值體現(xiàn)，還有待經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)入更高層次、更高階段。

2. 進(jìn)一步細(xì)分農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)。與集體所有權(quán)相比，對農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的討論顯然更為深入和充分。原因在于承包經(jīng)營權(quán)是一個包含著諸多權(quán)利內(nèi)涵，而且權(quán)能還在不斷豐富和拓展的權(quán)利束。土地承包經(jīng)營權(quán)是典型的用益物權(quán)，在沒有發(fā)生權(quán)利分離的前提下，承包經(jīng)營權(quán)擁有相應(yīng)的占有、經(jīng)營、收益、處置等完整的權(quán)利；在承包與經(jīng)營兩權(quán)分離之后，承包權(quán)則更多地表現(xiàn)為占有、處置權(quán)，以及在此基礎(chǔ)上衍生出的多重權(quán)益，典型如繼承權(quán)、退出權(quán)等，相應(yīng)的經(jīng)營權(quán)更多地表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營、收益以及其他衍生的多重權(quán)益，比如入股、抵押等權(quán)。對國家而言，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置直接影響甚至決定農(nóng)業(yè)績效，進(jìn)而對國家糧食安全與重要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給，乃至農(nóng)村社會穩(wěn)定和公平正義等非經(jīng)濟(jì)話題也影響深遠(yuǎn)。對農(nóng)民而言，承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)置不僅關(guān)系到其經(jīng)營權(quán)利的大小和地權(quán)的穩(wěn)定性，還對于獲取土地的財產(chǎn)收益具有深刻影響。

值得注意的是，土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離并非一個新鮮話題。實(shí)際上，歷史上我國的土地租佃關(guān)系高度發(fā)達(dá)，到了明清，土地使用權(quán)表現(xiàn)的“田面權(quán)”與土地所有權(quán)表現(xiàn)的“田底權(quán)”之間“兩權(quán)分離”、田面權(quán)相對獨(dú)立化的辦法已經(jīng)非常成熟，在一些地方發(fā)生已經(jīng)非常普遍，而且建立了較為完備的制度體系。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)和“四化”同步發(fā)展的背景下，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要并借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，再度促進(jìn)農(nóng)戶擁有的承包經(jīng)營權(quán)分離意義重大。將承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”，承包權(quán)主要體現(xiàn)為給原承包農(nóng)戶帶來財產(chǎn)收益，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)價值，經(jīng)營權(quán)則通過在更大范圍之內(nèi)流動，提高有限資源的配置效率，并由此推動培養(yǎng)出新型經(jīng)營主體和多元化的土地經(jīng)營方式。

3．“三權(quán)分離”農(nóng)地制度的內(nèi)涵特征。在所有、承包、經(jīng)營“三權(quán)分離”的制度框架下，農(nóng)村土地所對應(yīng)的“三權(quán)”有著不同的制度內(nèi)涵。

（1）所有權(quán)。集體所有權(quán)的關(guān)鍵問題，主要包括三個方面：一是集體所有權(quán)行使者。按照《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》等法律法規(guī)，包括屬于村農(nóng)民集體所有、分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種類型，由村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會、村民小組和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織等四類主體行使所有權(quán)。二是集體所有權(quán)對其他權(quán)利的控制。集體通過行使所有權(quán)，可以對承包經(jīng)營權(quán)等形成一定的支配。《物權(quán)法》規(guī)定，土地承包方案以及將土地發(fā)包給本集體以外的單位或者個人承包、個別土地承包經(jīng)營權(quán)人之間承包地的調(diào)整、土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用及分配辦法等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)依照法定程序經(jīng)本集體成員決定。三是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)。主要包括如何憑借集體所有權(quán)獲取經(jīng)濟(jì)收益，包括以往的土地承包費(fèi)、出讓“四荒”經(jīng)營權(quán)所獲取的收益、土地征用后獲得的補(bǔ)償費(fèi)用等的獲得和分配，實(shí)踐中還包括部分地區(qū)采取“留地安置”等情況下所分享的部分農(nóng)地發(fā)展權(quán)收益。誠如前面所提及，由于我國不同地區(qū)的發(fā)展階段等方面的差異性，對于農(nóng)地所有權(quán)關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)和要求并不一致。對于大部分地區(qū)特別是一般農(nóng)區(qū)，集體所有權(quán)的關(guān)鍵問題在于明確權(quán)利行使者，并處分好集體所有權(quán)所帶來的各種收益；但對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)等特殊區(qū)域，如何通過所有權(quán)來支配和控制其他權(quán)利，以及如何把集體所有權(quán)做強(qiáng)做大，并維護(hù)好權(quán)利人的利益，要求已經(jīng)愈來愈迫切。

（2）承包權(quán)。改革開放初至今，大部分時間農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是合而為一的，承包經(jīng)營權(quán)包含了占有、經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、入股、收益、抵押、繼承、退出、處置等多項(xiàng)權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)中特別有意義的是經(jīng)營和處置兩項(xiàng)權(quán)利，前者是體現(xiàn)使用，后者體現(xiàn)權(quán)利。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的情況下，承包權(quán)的意義和價值更多地凸顯在兩個方面：一是承包權(quán)的取得。農(nóng)村土地承包權(quán)的獲得，需要具備一定的主體資格條件。《農(nóng)村土地承包》第五條規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。顯然，承包權(quán)的取得是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格相掛鉤的，承包權(quán)主體的范圍，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于經(jīng)營權(quán)主體的范圍。即便今后通過繼承等方式取得農(nóng)村土地的承包權(quán)，但范圍同樣是受到了明確限制。二是承包權(quán)的體現(xiàn)。在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，承包主體通過讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益，在土地被征用以及退出后獲得財產(chǎn)補(bǔ)償，未來土地承包權(quán)還要體現(xiàn)在繼承權(quán)上。

（3）經(jīng)營權(quán)。經(jīng)營權(quán)只有在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，勞動力大量轉(zhuǎn)移并且逐步市民化，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相對分離的情況下，才能單獨(dú)發(fā)揮作用。經(jīng)營權(quán)獨(dú)立發(fā)揮作用，當(dāng)前的意義在于其行使主體范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于承包權(quán)主體。承包權(quán)的獲得具有嚴(yán)格的條件限制，而對經(jīng)營權(quán)主體資格的限制就要少得多。這對于在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置耕地資源，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)績效具有重大意義，是通過土地制度創(chuàng)新培育實(shí)現(xiàn)多元經(jīng)營的基本前提與必然選擇。其一是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高土地、勞動力和資源利用效率，提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、競爭力和可持續(xù)發(fā)展的選擇；其二是最大限度提高商品農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率，延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條的選擇；其三是培育和生成家庭農(nóng)場、合作組織和農(nóng)業(yè)企業(yè)新型主體的選擇；其四是培育新型職業(yè)農(nóng)民的選擇。經(jīng)營權(quán)獨(dú)立發(fā)揮作用，長遠(yuǎn)來看還能夠發(fā)揮出更加充分的作用。比如，經(jīng)營權(quán)獨(dú)立之后，可以通過土地經(jīng)營權(quán)來設(shè)定抵押，為經(jīng)營權(quán)者提供金融支持，這是優(yōu)化農(nóng)村要素資源配置，提高要素流動性的重要途徑。

三、在“三權(quán)分離”制度框架下探索解決現(xiàn)實(shí)土地問題

土地制度創(chuàng)新涉及對若干重大問題的重新認(rèn)識，比如集體所有、家庭經(jīng)營作為制度長久不變下的土地經(jīng)營方式創(chuàng)新問題，土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的拓展與權(quán)利束的分割問題等。土地制度創(chuàng)新又與資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段高度相關(guān)，不同區(qū)域資源稟賦、經(jīng)濟(jì)社會階段對土地制度創(chuàng)新選擇影響甚多，大到“四化同步”發(fā)展如何克服農(nóng)業(yè)短腿，具體到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的模式選擇，無一不與土地制度創(chuàng)新高度相關(guān)。提出構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，對于解決土地相關(guān)現(xiàn)實(shí)問題具有重要意義。

1．土地承包關(guān)系長久不變問題。從十七屆三中全會提出土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變的命題，至今又過去了五年時間。穩(wěn)定土地承包關(guān)系是農(nóng)村土地制度變遷的一個基本點(diǎn)，從改革之初土地承包合同一年一定到現(xiàn)在的三十年土地承包期，正是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系這一思想的一脈相承。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，對于強(qiáng)化地權(quán)穩(wěn)定性、保障農(nóng)民土地權(quán)益、刺激對土地的長期投入等方面均有重要意義，各方對此的認(rèn)識比較一致。但土地承包關(guān)系長久不變的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)形式如何，還有不少值得討論和需要細(xì)化之處。“三權(quán)分離”農(nóng)地制度之于土地承包關(guān)系長久不變的價值和意義，在于更加明確了“長久不變”的制度內(nèi)涵，亦即“長久不變”的核心是承包權(quán)而非經(jīng)營權(quán)，是土地承包關(guān)系長久不變而不是土地經(jīng)營關(guān)系長久不變。在承包權(quán)及由此形成的土地承包關(guān)系長久不變的基礎(chǔ)上，可以衍生出多元化的經(jīng)營形態(tài)。而且承包權(quán)和承包關(guān)系愈是穩(wěn)定，經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)愈發(fā)達(dá)、配置效率也愈高。

落實(shí)“長久不變”的要求，還需要處理好兩個關(guān)鍵問題。一是長久不變的起點(diǎn)問題。也就是在什么樣的基礎(chǔ)上穩(wěn)定承包關(guān)系并長久不變，這看似一個技術(shù)性、操作性問題，但實(shí)際影響要大得多。比如，是在二輪承包的基礎(chǔ)上長久不變，還是在確權(quán)登記頒證之后再長久不變，事關(guān)長遠(yuǎn)、影響重大。究其核心原因，在于各地農(nóng)村承包的基礎(chǔ)和起點(diǎn)并不一致，有的地方長期實(shí)行“生不增、死不減”，承包關(guān)系相當(dāng)穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)長久不變也就容易得多甚至是順理成章；但更多地區(qū)則一直實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”甚至是“大變動、大調(diào)整”的承包模式，不少農(nóng)戶對于調(diào)整土地還有一定預(yù)期，希望在二輪承包到期后再調(diào)整土地。這就要求妥善處理好土地承包的各種遺留問題，比較穩(wěn)妥的辦法是把穩(wěn)定土地承包關(guān)系與確權(quán)登記頒證結(jié)合起來，在尊重歷史傳統(tǒng)、合乎法律法規(guī)、農(nóng)民普遍接受的情況下，在起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)長久不變。二是長久不變的期限問題。“長久不變”的目的在于給農(nóng)民以穩(wěn)定的預(yù)期。從政策目標(biāo)來看，只要能達(dá)到穩(wěn)定農(nóng)民地權(quán)穩(wěn)定預(yù)期的目的，不設(shè)具體的土地承包期限，或者是目前的三十年土地承包期，并無本質(zhì)區(qū)別。但從具體操作層面看，是否設(shè)立具體的土地承包期限影響甚大。比如，關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的時間期限，關(guān)于土地征收時對農(nóng)民補(bǔ)償額度的確定，都與土地承包期限密切相關(guān)。因此，為了保護(hù)農(nóng)民利益，也為了實(shí)際操作方便，還是應(yīng)該明確一個足夠長的土地承包期限。借鑒城市建設(shè)用地使用期限的規(guī)定，可考慮將長久不變的土地承包期限也設(shè)定為70年，并明確在一個承包期屆滿之后，符合條件承包者的承包周期自動順延。

2．非農(nóng)主體從事農(nóng)地經(jīng)營問題。構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，最為重大的意義就是使農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)相對獨(dú)立化，為其在更大范圍內(nèi)優(yōu)化流動配置和發(fā)揮作用拓展了巨大空間，也為形成多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式創(chuàng)造了條件。然而，在多元化的農(nóng)地經(jīng)營模式中，對于農(nóng)戶家庭或者農(nóng)民合作組織經(jīng)營農(nóng)地，政策層面并不存在大的爭議。特別是對于家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社兩類主體，政策上是給予了充分的鼓勵與肯定。據(jù)農(nóng)業(yè)部相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，全國家庭農(nóng)場經(jīng)營耕地面積達(dá)到1.76億畝，占承包耕地面積的13.4%；土地流轉(zhuǎn)中，流入農(nóng)民合作社的占15.8%。但與此明顯不同的是，對于工商企業(yè)等非農(nóng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)參與土地經(jīng)營，更多地是排斥或者警惕狀態(tài)。究其原因，一方面是擔(dān)心強(qiáng)勢工商資本的進(jìn)入會對小農(nóng)利益造成損害，擠壓農(nóng)民利益空間；另一方面則是由于工商資本具有更加強(qiáng)烈的趨利沖動，擔(dān)心由此造成大量耕地“非糧化”、甚至“非農(nóng)化”，進(jìn)而影響國家糧食安全等宏觀戰(zhàn)略。

對非農(nóng)主體從事農(nóng)地經(jīng)營保持警惕，并加強(qiáng)政策引導(dǎo)和法律規(guī)制，顯然十分必要。但若由此就否定非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營的積極作用，甚至關(guān)閉其參與農(nóng)地經(jīng)營的大門，則大可不必。首先，人多地少農(nóng)業(yè)資源稟賦不足，以及快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)要素流動性增強(qiáng)等基本國情、農(nóng)情，決定了我國現(xiàn)階段“誰來種地”必然有多元主體的生成，由“農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用”演變?yōu)椤稗r(nóng)地農(nóng)用全民用”具有客觀必然性。截至2012年底，我國土地流轉(zhuǎn)中流入工商企業(yè)的面積為2800萬畝，比2009年增加了115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%，盡管總量不高但增速顯著，表明非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營的客觀趨勢難以遏制。其次，非農(nóng)主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)參與農(nóng)地經(jīng)營的原因多種多樣，根本原因自然是尋求商機(jī)，但在此同時也能夠帶來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)急需的資本、科技、人才等要素，這實(shí)際上解決了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的很多關(guān)鍵性問題。第三，非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營，對于其可能造成的耕地“非農(nóng)化”問題自然堅(jiān)決要制止。實(shí)際上，不僅非農(nóng)主體，對任何主體導(dǎo)致耕地“非農(nóng)化”的行為都要堅(jiān)決制止，這是我國耕地資源保護(hù)的“高壓線”。但對非農(nóng)主體參與農(nóng)地經(jīng)營中的“非糧化”問題則要實(shí)事求是，非農(nóng)企業(yè)從事糧食以外的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營是其理性選擇。而且保障糧食安全本屬國家責(zé)任尤其是中央政府的責(zé)任，并非農(nóng)民或者企業(yè)的責(zé)任，解決此問題要通過各種政策來調(diào)動經(jīng)營主體的生產(chǎn)積極性，而不是對從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體范圍進(jìn)行限制。在“三權(quán)分離”農(nóng)地制度框架下，強(qiáng)化對農(nóng)戶承包權(quán)的保護(hù)，并通過建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力審查制度、強(qiáng)化農(nóng)地用途管制制度和完善土地流轉(zhuǎn)的管理服務(wù)等手段，把非農(nóng)主體的“洪水”導(dǎo)入干渠，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)發(fā)揮正向作用。

3．土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押問題。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)具有高投入、高成本、高效率、高收益的特征，大量資本的密集投入是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必要條件。目前我國有經(jīng)營規(guī)模在100畝以上的專業(yè)大戶270多萬戶，各類家庭農(nóng)場87.7萬家，農(nóng)民專業(yè)合作社82.8萬家，各類產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織超過30萬個。這些新型經(jīng)營主體是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)最為活躍的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村金融市場中需求最為旺盛的群體，但也正是金融需求滿足程度最低的群體。關(guān)鍵因素就在于其大部分資產(chǎn)，重點(diǎn)是通過流轉(zhuǎn)獲得的土地經(jīng)營權(quán)，由于存在法律限制和處置變現(xiàn)困難，不能為經(jīng)營者獲得信貸融資發(fā)揮有效擔(dān)保物的功能。而之所以存在對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的限制規(guī)定，核心原因在于土地不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔(dān)著提供基本生活保障的任務(wù)，發(fā)揮著社會“穩(wěn)定器”的功能。正是因?yàn)橹T多社會和政治的考量，各地盡管開展了多種以土地權(quán)益為基礎(chǔ)的抵押試點(diǎn)試驗(yàn)，但始終難以獲得全面性突破。

構(gòu)建“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度，有望為解鎖農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。根本原因在于，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離之后，原承包者擁有長期穩(wěn)定的承包權(quán)，能夠穩(wěn)定獲得承包權(quán)的財產(chǎn)收益，并以此為其提供基本生活保障。而經(jīng)營者則可以自身持有的、相對獨(dú)立化的經(jīng)營權(quán)為客體來設(shè)定抵押。經(jīng)營權(quán)抵押給金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人，并不影響承包農(nóng)戶和集體的土地承包關(guān)系。經(jīng)營者到期不能償還抵押債務(wù)，金融機(jī)構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包方的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，能夠有效解決制約土地抵押的效率與公平不可兼得問題。以承包權(quán)長期穩(wěn)定來保障承包農(nóng)戶財產(chǎn)權(quán)和提供基本生活保障，以經(jīng)營權(quán)設(shè)定抵押來破解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的融資難題，求得經(jīng)濟(jì)效率與社會公平的結(jié)合。實(shí)際上，檢索當(dāng)前各地開展的農(nóng)村土地相關(guān)權(quán)益的抵押融資辦法，絕大部分試點(diǎn)試驗(yàn)并不涉及到承包權(quán)問題。諸如重慶市的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、山東棗莊的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押、吉林梨樹的土地收益保證貸款試點(diǎn)，實(shí)質(zhì)都是在土地使用權(quán)及衍生的收益上作文章，并不涉及土地承包權(quán)問題。尤其是山東棗莊的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權(quán)抵押辦法，更明確提出以土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離為前提，充分顯示出“三權(quán)分離”農(nóng)地制度對于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的現(xiàn)實(shí)意義和強(qiáng)大活力。

4．進(jìn)城農(nóng)民土地退與留問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，在農(nóng)民變市民的過程中，必然要涉及到土地問題。到2012年，我國外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到1.63億人，其中有部分已經(jīng)舉家實(shí)現(xiàn)了職業(yè)和居住的轉(zhuǎn)移。由于我國“候鳥型”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和不徹底的城鎮(zhèn)化模式，大多數(shù)轉(zhuǎn)移農(nóng)民未能實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，同時與城鎮(zhèn)和農(nóng)民保持著聯(lián)系。因此，解決進(jìn)城農(nóng)民的土地退出還是保留問題，也要同時考慮城市和農(nóng)村兩個方面的因素。城市方面，核心是解決農(nóng)民退出土地的基本前提條件問題。具體而言，主要包括平等享受城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等基本公共服務(wù)，以及保障性住房等相關(guān)待遇，并最終獲得城鎮(zhèn)戶籍、享受與老市民平等的待遇。但具備基本的前提條件不等于農(nóng)民就必然應(yīng)自動放棄農(nóng)村的土地權(quán)益。無論是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，還是農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，都是農(nóng)民重要的財產(chǎn)權(quán)益。在什么情況下農(nóng)民必須退出、具備什么條件的情況下農(nóng)民可以退出、退出土地后如何獲得相關(guān)補(bǔ)償，都是需要認(rèn)真研究解決的問題。

提出推進(jìn)“三權(quán)分離”的農(nóng)地制度創(chuàng)新，為構(gòu)建進(jìn)城農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制設(shè)立了一個具體實(shí)用并富有彈性的制度框架。這一制度框架的意義和實(shí)用價值在于，我國農(nóng)民從開始進(jìn)城到完全市民化是一個漫長的過程，承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的相對分離適應(yīng)了這一過程中不同階段相關(guān)主體對土地制度的需求。承包權(quán)的長期保留，為維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利提供了制度保障。在完成市民化進(jìn)程之前，承包權(quán)的保留始終發(fā)揮著農(nóng)民最低生活保障和城鄉(xiāng)社會“穩(wěn)定器”的功能。經(jīng)營權(quán)的相對獨(dú)立化，最大程度弱化了其與土地的直接經(jīng)營關(guān)系。進(jìn)城農(nóng)民以獲得租金為對價讓渡了土地經(jīng)營權(quán)，為土地資源的優(yōu)化配置、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)育壯大，以及農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的形成創(chuàng)造了外部條件。承包權(quán)的最終退出，則有待于相關(guān)前提條件的逐步具備。除了如前所述城市要提供相關(guān)基本公共服務(wù)之外，還應(yīng)具備諸如實(shí)現(xiàn)舉家遷移從而喪失了獲得土地承包權(quán)的主體資格，以及給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)葪l件。在具備相關(guān)條件后，則可最終實(shí)現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民與農(nóng)村土地關(guān)系的完全隔斷，但這是一個長期的過程，應(yīng)未雨綢繆謀劃和探索相關(guān)的制度，當(dāng)前重點(diǎn)則應(yīng)放在如何保障好承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)上面。

與進(jìn)城農(nóng)民土地退出相關(guān)的還有土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題。由于我國農(nóng)村土地承包以戶為單位的基本制度安排，只要農(nóng)戶作為承包單位還存在，不論戶中單個成員的增減損益，土地承包經(jīng)營權(quán)就會一直遞延。因此，盡管相關(guān)法律法規(guī)并未對土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承做出規(guī)定，但實(shí)際上已經(jīng)隱含有對土地承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)戶家庭內(nèi)繼承的認(rèn)可。只有在繼承人喪失農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)適格主體資格的情況，繼承方成其為問題。具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份，才能有資格承包集體所有的土地。那么一旦喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，就喪失了作為土地承包經(jīng)營權(quán)適格主體的資格，不能再繼承土地承包經(jīng)營權(quán)。若一個農(nóng)戶家庭所有成員都不再具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，那么順利成章地原本歸屬于這個家庭的土地承包經(jīng)營權(quán)也就應(yīng)退出。但問題是，目前我國尚無農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法，對于農(nóng)村集體組織成員資格的取得、行使、喪失的條件沒有明確規(guī)定。有鑒于目前實(shí)踐探索和理論研究對此問題還存在較大爭議，相關(guān)問題的解決還有待進(jìn)一步的深入研究和條件的成熟。

基于對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地問題的關(guān)注，本研究提出了構(gòu)建“三權(quán)分離、家庭承包、多元經(jīng)營”為基本特征的新型農(nóng)村土地制度框架設(shè)想，并探討了在此制度框架下解決現(xiàn)實(shí)農(nóng)村土地制度關(guān)鍵問題的基本思路。通過深入分析，有理由認(rèn)為該制度框架兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益的需要，兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，也兼顧了未來發(fā)展的必要性和現(xiàn)實(shí)條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排。我國農(nóng)地制度安排具有“先政策探索后法律規(guī)范、先試點(diǎn)試驗(yàn)后全面推行”的漸進(jìn)式改革特征，目前和未來一個時期農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑依然遵循該基本規(guī)律。文中所提出和倡導(dǎo)的一些主張，諸如土地經(jīng)營權(quán)的相對獨(dú)立，土地經(jīng)營權(quán)的抵押等，已經(jīng)在一定范圍有了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的支撐；另一些觀點(diǎn)和看法，諸如對集體所有權(quán)問題的探討，對進(jìn)城農(nóng)民土地退出問題的主張，還有待在今后的實(shí)踐中進(jìn)一步深化和具體化。隨著實(shí)踐的發(fā)展，相信這一制度創(chuàng)新的考慮將得到更多的檢驗(yàn)和充實(shí)。

（作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司）