建設行政事業單位內部控制的思考

孫迎

[摘 要] 內部控制制度是現代管理理論的重要組成部分，強調預防為主，通過建立完善的制度和程序，來提高管理效率。文章從財務工作角度對當前我國行政事業單位內部控制建設實踐中存在的問題進行分析，根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》提出了一些可操作性的建議，力求對完善行政事業單位內部控制起到一些作用。

[關鍵詞] 行政事業單位；內部控制建設；措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 16. 017

[中圖分類號] F239.45 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）16- 0024- 03

近年來，隨著我國財政改革的不斷深化，行政事業單位的內部控制越來越多地受到關注，對行政事業單位內部控制管理的要求也越來越高。行政事業單位內部控制，“是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控”。在新時期建設具有中國特色的行政事業單位內部控制具有重要的理論價值和現實意義。

1 加強行政事業單位內部控制建設的必要性

行政事業單位財務管理嚴控則強，失控則弱，無控則亂。在當前單位內部控制制度不規范、內控風險較大的情況下，進一步完善行政事業單位內部控制建設，對推進黨政機關歷行節約反對浪費，建設節約型機關，具有十分重要的現實意義。

（1）有利于合理保證單位經濟活動合法合規。單位通過內部控制可以進行自我約束和管理，有效實現政府職能，同時通過內部控制可以強化對單位各職能部門的監管和考核，確保單位內部各業務和管理活動的有效開展、合法合規。

（2）有利于資產安全和使用有效。單位通過建立資產日常管理制度和定期清查機制，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產安全完整。

（3）有利于提高單位會計信息質量。內部控制制度的有效實施可以保護單位資產的安全完整性，保證單位會計信息的完整性和可靠性，避免會計信息失真問題。同時通過內部控制采取各種管理和監督手段，能夠有效保證單位財產物資的不丟失和不損壞。

（4）有利于有效防范舞弊和預防腐敗。內部控制作為行政事業單位廉政建設的“防火墻”，可以有效防止腐敗現象，確保單位各項活動有章可循，促進單位人員廉潔從政，有利于從源頭上和制度上治理腐敗行為。

（5）有利于提高公共服務的效率和效果。單位在風險評估的基礎上， 通過單位層面控制和業務層面控制的有效實施以及外部監督與評價，進一步管控風險，來提升公共服務的效率和效果。

2 行政事業單位內部控制現狀

2.1 內控意識相對薄弱，特別是“一把手”的內控意識淡薄

良好的內控意識是確保內控制度建立健全并有效實施的重要保證。

當前，行政事業單位內部控制不規范，內外部控制環境不佳，違規違紀現象時有發生。

（1）對內部控制重要性的認識不夠。有的單位負責人對內部控制知識缺乏了解， 抱著有與沒有無所謂的態度。有的單位負責人簡單地將財政的部門預算控制等同于內部控制， 認為有了部門預算就無所謂內部控制體系了，還有的單位干脆拒絕進行內部控制制度的建設。

（2）對財務與會計工作重視程度不夠。財務與會計的基本功能是核算與監督（或控制） ， 但在實際工作中， 許多單位的負責人僅僅把財會部門當成“錢袋子”， 多數單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，無權參與單位的重要決策乃至業務管理活動， 對單位重要決策的過程和結果均不了解。

（3）對經費支出缺乏基本的控制意識。有的單位經費支出沒有建立明確、合理的開支范圍和標準，采用實報實銷制度， 致使財務監督與控制流于形式， 只要有相應審批人員簽字同意， 會計人員就要實施報銷。

2.2 財務管理制度不健全

有效的管理控制需要堅實的基礎，有的單位缺乏明確的崗位責任制度，財務人員對于其所處崗位的職責內容不詳、職權不明確、責任不清楚、程序不規范，會造成會計工作秩序混亂，甚至財務管理失控。

（1）缺乏明確的崗位責任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責內容不詳， 還有的單位本身就沒有崗位職責說明。

（2）財務管理制度不健全。有的單位沒有單獨制定內部的財務管理制度， 許多財務事項的運作與管理措施僅是慣例， 誰也說不清應該怎么做， 管理的隨意性較大。有的單位雖有內部財務方面的管理制度， 但很不完整。有的單位內部財務制度陳舊， 且相互之間不相協調配套。

（3）印鑒保管上的漏洞較多，應該說這是會計基礎工作中存在的重大疏漏。

2.3 會計核算不規范， 資產家底不清

有效的內部控制需要有健全的會計記錄系統。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規范。

（1）原始憑證管理不規范。有些單位對原始憑證審核粗糙， 原始憑證規定的內容填寫不全。如有的發票內容籠統， 甚至沒有售貨單位蓋章； 手續不嚴密， 購買實物的憑證只有領導簽批， 沒有驗收人簽字， 而且有的領導簽字過于隨意； 一些單位甚至自制原始憑證， 格式和內容都不規范。

（2）賬務核算處理不規范。有的單位在年終結賬時， 不將收入和支出結轉“結余”科目， 而是將收入和支出相對轉， 使“結余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結余狀況。還有的單位， 兩套會計核算制度同時運行， 支出核算混亂。

（3）固定資產管理混亂， 存在賬外資產。有些單位有的固定資產賬上仍然有但實際上已經不存在了， 而實際使用著的某些固定資產卻尚未作價入賬， 形成賬外資產。另外也存在著不同單位的資產轉移， 卻未辦理相應手續的現象。

2.4 內部控制方法體系不夠完善， 業務流程不盡合理

業務流程和控制方法體系是內部控制的核心環節， 其合理、有效與否直接決定著能否實現控制的目的，有的單位內部財務與會計控制方法體系很不完善。①崗位設置問題較多， 不合理兼崗現象較為普遍。②授權審批的金額界限不明， 授權審批制度有待改進。③流程控制體系很不完善。④部門預算涵蓋范圍有限， 追加項目仍有很多， 彈性較大， 且部門預算沒有在單位按組織體系細化， 影響部門預算的實施效果。

3 行政事業單位內部控制的改進措施

根據《內控規范》，各行政事業單位在遵循全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益原則下，要建立“以預算管理為主線，以資金管控為核心”的內部控制體系，進一步提高行政事業單位內部管理水平。

3.1 內控是“一把手工程”

在控制環境中，領導的重視是最重要的因素之一。領導的重視與支持，將對營造和維持一種良好的控制環境起到非常重要的作用，也為內部控制體系的全面推行打下良好的基礎。尤其是在行政事業單位，由于內部控制缺乏內在動力，其內部控制建設更是要依靠領導者的自覺意識。單位必須要建立內部控制組織，如內部控制領導小組和內部控制辦公室。單位負責人擔任組長，負主要責任。單位應當單獨設置內部控制職能部門或者確定內部控制牽頭部門，負責組織協調內部控制工作。同時，在單位內部控制體系運行過程中，需要建立風險管理的“三道”防線，即業務部門、內部控制職能部門或者確定牽頭部門、內部審計及紀檢監察部門，分別發揮不同的作用。只有全員參與，內控才能真正運行起來，否則就會流于形式。而要實現全員參與，要由單位“一把手”掛帥，只靠財務和審計部門是不可能的。因此，從本質上來說，行政事業單位內部控制建設就是“一把手”工程，領導的重視程度直接影響到內部控制實施的成敗，沒有領導支持的內控建設往往會流于形式。

3.2 建立單位內控體系，健全財務管理制度

行政事業單位應根據《內控規范》，結合自身的業務特點，在明確各級權責關系的基礎上，建立一套較為完善的內部控制體系，并組織實施。建立健全的內部控制體系應包括梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上，根據國家有關規定建立健全單位各項財務管理制度并督促相關工作人員認真執行。從單位和業務兩個層面建立內部控制關鍵崗位責任制度、關鍵崗位工作人員輪崗制度、預算內部管理制度、收入支出內部管理制度、政府采購內部管理制度、資產內部管理制度、建設項目內部管理制度、合同內部管理制度等，且各職能部門都應參與到控制活動中。具體而言就是：抓好關鍵人；把握關鍵部位；管理關鍵物資；控制關鍵崗位。

3.3 完善部門預算制度， 強化預算控制在行政事業單位內部控制中的功能作用

財政部門預算是行政事業單位管理的核心，貫穿整個單位的業務活動。以“預算管理為主線”的內部控制體系，通過預算管控帶動收支、資產、政府采購、工程管理等所有相關經濟行為的內部控制。同時單位通過加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制，防止隨意調整追加預算以及超預算、擴大預算范圍等行為的發生，來提升公共服務的效率和效果。

3.4 完善國庫集中支付制度，加強“資金管控”

實行國庫集中收付后，把預算執行的財政資金多環節和多戶頭存放的問題解決，即“資金流”變為“指標流”，由財政統一調度，政府集中和調度可以利用的財力用于各項建設。這將有利于增強財政宏觀調控能力，提高財政資金的使用效益。實行國庫集中收付制度，也有助于健全財政資金的監督管理機制。在預算執行政策的監督方面，財政預算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監督的有機體，有利于加強對財政資金支出全過程的監督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。

3.5 完善單位內外部監督機制，保障內控制度實施

行政事業單位應建立健全內部監督制度，充分發揮內部會計審計、紀檢監察等部門在內部控制中的作用，加強外部政府監督，利用內外合力，確保內部控制的全面規范有效執行。行政事業單位內部審計通過審查和評價內部控制是否健全與有效，評價相關部門和人員執行內部控制制度的情況，監督其充分、有效地執行內部控制制度，做到不相容崗位分離、嚴格支出審批、資產處置、采購等環節的審批手續，充分發揮出單位內部審計在管理中應有的作用，保障本單位的財務管理正常、有序進行。在發揮內部審計監督作用的同時，行政事業單位應完善相關的外部監督機制，通過財務部門和審計部門進行定期和不定期的外部監督檢查，通過外部中介機構來評價單位內控體系的完整性和有效性，充分發揮政府和外部機構的監督作用。發揮財政與審計部門作用， 完善單位內部控制體系。

行政事業單位內部控制是單位財務管理的重要組成部分，是單位自我調節和控制的體系。行政事業單位要根據《內控規范》的要求，從自身實際出發，建立健全完善的內部控制制度，充分發揮內控制度的監督管理作用，保證其會計信息的完整性和真實性、保護其財產的安全性、保證財政資金的高效利用，促進廉政風險防控機制建設，保障行政事業單位的健康發展。