和草原有個約定

方圓記者 張慧 攝影|方圓記者 張哲

夏季，草長鶯飛，正是草原最美麗的季節。對于距離北京六百公里外的錫林郭勒草原來說，美麗與危機共存。

過去十余年間依賴于礦產資源的發展模式，令整個錫林郭勒盟的經濟快速發展，卻遺留下一些惡果。違規開礦、濫采沙坑、非法種植高產經濟作物……讓草原正在不斷地消失。因為這里的海拔高出北京1000米左右，一旦生態失守，沙塵將直逼京津。

錫林郭勒草原只是中國草原環境保護的一個縮影。在過去近三十年里，占中國國土面積40%的草原正在不斷退化之中，產草量下降，畜牧承載量減少，牧民生活也因而陷入貧困。

關于草原生態環境的保護正在全面展開，從學者、牧民到到司法機關、社會團體，都以各自的方式努力讓草原重現“風吹草低見牛羊”的壯美。

錫林浩特：礦與草原的矛盾

在草原地區，有特殊的民族文化，特別是涉及草場，不一定單純的“懲治”手段就是有效的。法律要懲前毖后，也要說理服人

在京津等大城市里，眼下談論最多的是霧霾天氣，但在幾年前，人們討論更多的卻是沙塵暴。經過幾年努力，北京的沙塵暴緩解了很多。但全國依然有2.6億公頃的荒漠化面積，其中80％發生在牧區，草原正面臨著消失的危險。

北京正北方向600公里的內蒙古錫林郭勒草原，總面積20.3萬平方公里，位于華北、東北結合部，是距北京最近的草原牧區、京津地區的重要生態屏障。但這里幾乎每年春天都要經歷幾次沙塵暴，因為海拔高出北京1000米左右，一旦生態失守，沙塵將直逼京津。

風沙幾乎成家庭便飯

“沙塵都被風塞到羊毛里。一場風沙刮下來，一只羊會背上好幾斤的沙土，走都走不動。牧民只能一只一只地給羊抖掉這些沙土。”錫林浩特市民田成國這樣向《方圓》記者描述道。“浩特”在蒙語中代表“城市”，錫林浩特意味著錫林郭勒草原上的城市。

由于草場退化，錫林郭勒以西、地處荒漠半荒漠化草原區的蘇尼特左旗地表沙土裸露，大風過境時帶起大量沙塵。對于一年當中近三分之二的時間都在刮風的當地而言，過去，風沙幾乎是家常便飯式的存在。

2012年春天，田成國遇到過一場令他終生難忘的沙塵暴，那天風特別大，整夜都在呼嘯，醒來的時候，天很陰，有一點發黃，是起土了。天亮以后，風越來越大，外面的顏色漸漸變成灰黃、橘黃，最后天空和大地變成了一樣的顏色。田成國住在錫林浩特市六中附近，那天中午下樓去商店買包煙時，街上能見度不到兩米。看到家長們都打車來接孩子回家才明白走錯了方向。

一場沙塵暴已經預示著一年的壞年景。在草原上沙塵暴有很多種，不同的沙子來自不同的地方，有黃沙子、白沙子、粗沙子和細沙子，但對牧民來說，簡單的有兩種情況，一種是遠方吹來的沙子，另一種是本地的沙子。

錫林浩特市國土資源局地質勘查部部長薛武平告訴記者，草原上本地起沙子的原因主要有三種：第一種是農耕地在春天裸露在陽光下，日曬造成水大量蒸發，水土保持困難，風一吹就起土；第二種是草場退化，比如牧民家門前的草場，長期定居，牲口把門前都踏平了，風一吹就起沙子；第三種是河流、湖泊退化，干湖盆和干河床底都有很多沙子，會被春天的大風揚起，形成沙塵暴。但現在有了第四種起沙子的原因，就是露天采礦。

薛武平目前帶領他的團隊在整治市區及207國道附近幾個大的沙坑。在他印象中，錫林浩特市是近幾年來一下子變大的，市區的擴張需要大量的石沙材料。“當地工程隊就近取材，把市郊挖得到處坑坑洼洼。”現在，國土局挑選幾條火車線路附近的三個沙坑治理，當然費用是昂貴的，一期治理中一處不到半個平方公里的沙坑花費達800萬元。“如果不治理，不但影響鐵路的運行，西北風一吹，市區都變臟。”

那些無傷大雅的小事

沙坑治理工程的實施得益于錫林浩特市檢察院發出的檢察建議。2013年，錫林浩特市反瀆局局長馬勇波在查辦國土資源局相關人員瀆職案時，發現一些建筑企業和個體工程隊不按規定在市郊隨意取沙的現象。通過辦案的推力，目前當地國土局已經規范了建筑用沙的來源。

“通過辦案讓普通人意識到他們在破壞草原。”馬勇波說，很多以前認為無傷大雅的小事其實對草原生態的影響巨大。牧民在草原種植經濟作物就是一例，整個七月份，馬勇波經常會開車深入草原腹地，觀察植被的長勢。

“一到七月份，農作物瘋長起來，明顯高出普通草被一大截。”馬勇波在查辦一起草監局（牧區的農業部門一般會下設草原監督管理局，負責草原法律、法規實施情況的監督檢查，對違反草原法律、法規的行為進行查處，簡稱“草監局”）局長受賄案時發現，內地省份一些有錢老板看中了錫林郭勒廣袤的土地，種植幾萬畝農作物一年能給他們帶來幾百萬甚至上千萬的利益。“但是對草原是不可持續的，種植土豆等農作物后，草場很容易板結化，進而有沙化的趨勢。”

馬勇波告訴《方圓》記者，牧民在草原上有種植牧草或者飼料作物的傳統，原因主要是用于補充天然草原的不足。我國大部分草原分布在北部和西部地區，冬季比較漫長，牲畜既要抵抗寒冷，又要確保母畜體內幼畜正常發育，所需牧草和飼料較多。而這一季節牧草干枯，營養下降，且在地上保存不多。為了解決這一矛盾，國家實行鼓勵與支持人工草地建設、天然草原改良和飼草飼料基地建設，但是國家鼓勵與支持的前提條件必須是符合草原保護、建設、利用規劃，不得隨意種植，也不得以種植人工飼草料地名義開墾草原種植糧食或經濟作物。

我國《草原法》已明確規定禁止開墾草原。雖然允許草原生產承包經營者為種植人工飼草料地少量開墾草原，但一些地方普遍存在以種植人工飼草料地為名，大量開墾草原用以種植糧食和棉花、葡萄等經濟作物而導致草原植被破壞。

在同屬錫林郭勒盟的西烏旗市，檢察機關已經辦理了一起非法開墾草原的案件。“在錫林浩特市的草場上種植土豆、向日葵現象很嚴重，我們已經發出了警告。”馬勇波稱，如果在今年七月末、八月初再次發現類似的事，將會立案介入。

記者了解到，破壞草原生態環境類案件在錫林郭勒盟比較突出，2010年以來整個盟區檢察院共批捕此類案件68件114人，提起公訴89人。

保護區的螢石礦

在錫林郭勒大草原，除了非法征占用、亂開濫墾現象突出外，另一種擾亂草原生態平衡的亂采濫挖案件也屢見不鮮。

出錫林浩特市區向東30多公里就是全國第一個草地類自然保護區——白音錫勒自然保護區，這里是水草豐美的廣袤土地，丘陵起伏，錫林河穿境而過，大片大片的次生林帶在草原難以見到，因此景色格外美麗。保護區內，還有許多大大小小的湖泊，里面養殖的鯉魚、鯽魚、“三道鱗”魚，是旅客必嘗的美食。

錫林浩特市反瀆局初查當地工商局郭某濫用職權時發現，白音錫勒保護區里竟然佇立著大大小小十幾家螢石礦廠。螢石是一種可以呈現出粉、綠、紫等多種顏色，天然而美麗的礦石，通常只出現在火山口地帶，可以作為化學添加原料，有些高品位的也會被加工成飾品藝術品，具有極高的觀賞價值和經濟價值。

“自然保護區的礦藏開發有著嚴格的法律規定，至少要到國家級的部委去審批，大型的可能要國務院來審核。可是當時的那些小礦，大都是私人開采、無證照、無資格。這些沒有資質的礦廠對景區的破壞嚴重，采礦后隨意遺留塌陷坑，對草原生態環境造成了極大的破壞。”馬勇波說。

在辦理完郭某濫用職權案后，一份檢察建議被送到當地國土資源局。這份檢察建議引起了當地政府的高度重視，開始對礦區內的企業進行集中治理，原先私自開采的礦藏全部被關閉，已經開采的礦口重新整合，通過招標的形式引進四家有資質的企業進行合理的保護性開采。

那么，這些整合后的企業繼續開采就不影響草原生態環境了嗎？目前螢石礦的開采方之一——中鋼集團經理張根生告訴《方圓》記者，自從去年接手礦區來，他們首要任務是填埋塌陷坑。“按照與當地政府的協議，我們每年都投資幾十萬元用于開采區的環境治理和生態維護。因為技術領先，開采時盡量縮小占用草原的面積，礦洞里也只是狹窄的走向，盡量不破壞地下土壤。”

礦與草原的矛盾

開礦與環境保護一直是錫林郭勒盟地區敏感的問題。

錫林郭勒盟下轄9旗2市1縣和1個管理區，錫林浩特市是盟級政府機關所在地。在過去，這里一直以畜牧業為主，即使經過數年的“牧民定居工程”、“圍封轉移”、“生態移民”等項目的努力，也還是有一半的人生活在牧區，牧區面積是城區的數百上千倍。

大概從十幾年前起，這里豐富的礦藏資源引起了人們的注意。目前，錫林郭勒盟已發現礦種80余種。煤田普遍具有煤層厚、結構穩定、開采條件好的特點，多數適合大型露天開采。還有螢石礦等稀有礦藏。采礦為當地帶來GDP的同時，也讓礦與草原的矛盾加深。

據公開報道，在年產煤上億噸的伊金霍洛旗，在2005年前后幾個礦區矛盾不斷被激化。雖然礦廠對礦區群眾有所補償，但每年金額不定，而且保持在低水平，結果煤礦經常受到附近群眾“圍攻”，導致臨時停產。

錫林浩特市檢察院為了化解這些矛盾，考慮到草原地廣人稀的特點，開展了網上視頻接訪等工作內容。“來訪的牧民有的反映土地征用賠償問題，有的與鄰居有草場糾紛，每年都有不少。”控申科科長說，“說實話，這些有的是各地政策不一造成的，有的是民事糾紛，很少能構成刑事案件。但只要來找我們了，我們就給牧民講‘法，幫他們協調蘇木、嘎查（蒙語中蘇木相當于鄉，嘎查相當于村）或是草監局等相關部門處理問題。”

“在草原地區，有特殊的民族文化，特別是涉及草場，不一定單純的‘懲治手段就是有效的。法律要懲前毖后，也要說理服人。”錫林浩特市檢察院檢察長趙文說。

用法律給保護加一層“保護”

這些年來靠資源開發帶來的負面效應，當地政府也開始反思并且積極轉變發展思路，意識到發掘生態環境的經濟價值，避免基于草原損壞為代價的短期發展。

除了限制用地面積，在出現草原退化的生態脆弱區還設置了禁止開發區和限制開發區。另外，包括錫林郭勒盟國家草原自然保護區在內的所有保護區也都是禁止開發的。在自然保護區開發，需要國家層級環保部的審批。除此之外，大量的例如“國家沙源治理工程”等保護性項目被確立，每年都有大筆項目資金進入，動輒數百萬上千萬元。

在趙文看來，這些保護草原生態項目的資金安全同樣需要“保護”，防止腐敗現象的發生。為此，錫林浩特市檢察院一方面展開生態環境領域的腐敗犯罪預防，另一方面反貪、反瀆等部門加大了辦案力度。

2008年錫林浩特市檢察院查辦了貝力克國有牧場副場長達某貪污公款案。達某在國家重點風電項目征地補償過程中，授意牧場職工阻撓項目進入。此外，還存在利用職務便利給近親屬及關系人多劃分草場等違紀行為。2010年查辦了內蒙古自治區地質環境監測院涉嫌私分國有資產案。2014年，目前正在查辦一起“國家沙源治理項目”中存在腐敗犯罪。

“有些案子，乍一看，跟生態環境沒什么關系。但都涉及惠農惠民、草原生態移民等關于草原的邊邊角角。懲罰這些犯罪，就是在保護草原。”錫林浩特市檢察院反貪局副局長董成虎說。

草原生態平衡是當地政府必要考慮的，但農牧民利益的被侵犯業不容小看。

對于錫林郭勒盟檢察院來說，嚴厲打擊侵害農牧民利益的刑事犯罪一直是放在首要的任務。2010年以來，整個錫林郭勒盟區發生在農牧區刑事犯罪案317件，占批捕案件總數的四分之一。從案件特點看，盜搶農牧民和侵犯農牧民人身民主權利犯罪案件尤為突出。如西烏旗發生的一系列牧民被敲詐勒索案，犯罪嫌疑人胡日畢力格等6人以放高利貸的形式，通過武力或引誘等方式詐騙牧民向其借款，等牧民無力償還時，再讓受害牧民找有錢的或者牲畜多的牧民作擔保人，繼而用威脅手段讓擔保人償還，連續作案19起，涉案金額巨大，受害牧民人數眾多，在當地牧區產生了惡劣影響。

“我們與草原有個約定，所有的工作都是為了呈現‘風吹草低見牛羊的遼闊壯美。”趙文總結。

草原保護：從法律到現實

由于我國刑法相關條文缺乏明確具體的定罪量刑標準，司法可操作性較差，各地在執法和司法實踐中對非法占用草原能否追究行為人刑事責任問題時常產生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護

北京，人們聚集在東來順推杯換盞，很少有人知道，這里號稱最正宗的京式涮羊肉只來自600公里外的錫林郭勒草原。

6月，內蒙古錫林浩特市檢察院反瀆職侵權局局長馬勇波把所有的家事都委托給妻子，天天盯著一望無際的綠色土地，“那里有可能是草原，也有可能是非法種植的高產經濟作物，再過幾天就見分曉了。”一年前馬勇波發現，轄區內錫林郭勒草原的非法種植情況嚴重，在給相關部門提了檢察建議后，他一方面寄希望于情況有所改善，另一方面又下定決心“如果今年還有嚴重的非法種植，就要立兩個案子，追究相關監管部門領導的瀆職責任”。

錫林郭勒草原再往西去，青海的高原草場上，7月初，中國社會科學院教授王曉毅正在當地做一項草原保護的社會學研究。“這些年國家在草原環境保護上面動輒投入數以百億計的資金，但得到的結果按照農業部的說法仍然是‘點上好轉、面上退化、局部改善 、總體惡化，這是為什么？”

牧區70%草原正在不斷退化之中

中國人對于草原的印象，大都是停留在小學課本里的“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊”。錫林浩特的市區與任何一座內地城市并無多大差別。只有驅車出市區， 才能看見一望無際的草原、成群的牛羊和藍色天空，那是在北京許久沒有見過的純粹、干凈。

煞風景的是偶爾可見的一些裸露的地表、沙坑、礦井機器，以及鐵路沿線散落的煤渣。當地國土資源部門負責人告訴記者，這些環境破壞有幾年到幾十年的歷史。草原因為土層很薄，破壞很快，也許一天就不見了，但恢復很慢，一個沙坑就動輒需要幾年、投入數十萬、上百萬元的資金。

有學者研究指出，在過去的近三十年里，占中國國土面積40%的草原正在不斷退化之中。全國荒漠化土地面積2.6億公頃，其中80%發生在牧區，占牧區草原面積的70%。

但是，也許因為草原離我們太遠，也許是“農耕文明”和“游牧文明”之間的差異，甚至是整個社會環保意識還很低，草原生態系統保護一直是個“不溫不火”的話題。

1985年，我國首部《草原法》頒布。然而，當時全國人大農業與農村委員會執法委員會執法檢查組對內蒙古自治區《草原法》執法情況的檢查報告稱“錫林郭勒盟200多名草原監理人員，在執法中被打傷的就有300多人次，有的甚至致殘。”20世紀八九十年代，草原生態環境保護的執法環境之惡劣，可見一斑。

直到“惡果”降臨。2000年前后，肆虐整個北方的沙塵暴第一次讓中國人見識了不重視草原生態保護的惡果，保護草原生態環境、遏制荒漠化回歸到政府部門和主流學者的視野。

為此，國家先后發布了《國務院關于加強草原保護與建設的若干意見》（2002年9月16日）、《全國生態環境建設規劃》（1998年11月7日）、《國務院關于進一步做好退耕還林還草試點工作的若干意見》（2000年9月10日）、《國務院關于禁止采集和銷售發菜制止濫挖甘草和麻黃有關問題的通知》（2000年6月14日）和《草原防火條例》（1993年10月5日）、《野生植物保護條例》（1996年9月30日）等一系列關于草原保護的政策與行政法規。

這些內容最終被收入2002年通過修訂的《草原法》，這是我國目前為止保護草原生態最基本、最完整的一部法律。

昂貴的“項目式保護”沒有遏制草原退化

在王曉毅看來，2002年是草原環境保護的一個分水嶺。“在這之前，‘技術派占據了草原環境保護的主流。”

“技術派”是學界內部自己的一個稱呼，以農業部、國土資源部等為代表。他們認為草原退化的原因包括了人為因素和自然因素，自然因素為草原的土壤瘠薄和氣候惡劣，人為因素則主要被歸結為草原開墾和超載放牧。于是提倡通過技術手段來解決草原生態保護問題。譬如鬧鼠害就“撒藥”、鬧干旱就人工降雨、過度放牧了就減少畜牧等。

在這種思想主導下，國家每年投入大量資金、補貼用于相關政策或者項目的推行。譬如推行退牧還草、游牧民安居工程、生態移民、推廣高產飼料地、禁止過度放牧、國家沙源治理項目、三江源保護項目、實行人工降雨干預氣候變化等。這些項目的投入動輒數百億元。

然而，這些名目繁多、代價昂貴的保護項目，收效卻被備受詬病。

“科爾沁的沙地化繼續加劇，青海湖附近的草量明顯減少，赤峰達里湖附近的草原退化也很嚴重……”這些都是王曉毅深入牧區時，聽牧民描述的現狀。

國家環保部監測報告顯示“2005年中國90%的可利用天然草原發生不同程度的退化”，但這以后就再沒有過具體數據，而是一律采用了“局部好轉、整體退化”的說法。

《方圓》記者在錫林郭勒采訪的時候也發現，草原是個脆弱的生態系統，保持水土的表層很淺，一旦被破壞，針對植被恢復的技術性手段作用也的確是有限的。在錫林浩特國土資源部門工作的人員帶記者參觀的幾個治理區中，盡管投入了大量資金和人力，但個別被破壞特別嚴重的角落仍然是“寸草難生”。

在傳統的“技術派”遭遇瓶頸的時候，一些學者開始反思過去的草原保護政策，認為過去三十年中草場或者牧場的“包產到戶”，將大片的草原通過“圍欄”越分越小，違背了草原的特性。他們希望借助引進西方以非平衡理論為基礎的“草原共管”（即打破草場的“按戶分配”，改由以村為基礎的牧民共同管理草原）模式。

不過，這種盛行于西方的管理模式在中國還僅限于一些研究機構或蘇木、嘎查（蒙古語中的“蘇木”相當于鄉，“嘎查”相當于村）所進行的“試點”和鄉規民約。

從法律制度到現實的距離

無論草原生態環境保護理論上的派別與爭議，目前草原環境保護的法律基礎主要是《草原法》與《環境保護法》。

草原法主要是確定令人國家的草原實行科學規劃、全面保護、重點建設、合理利用的方針；草原的保護、建設和利用納入國民經濟和社會發展計劃；國家的草原行政管理和監督檢查體制；草原權屬有關制度；草原統一規劃制度；草原調查、統計制度；草原生產、生態監測預警系統；草原建設方針和權益保護；草原利用的有關制度和扶持措施；基本草原保護制度；以草定蓄、草蓄平衡制度；以及其他有關制度。

“現在中國的草原保護法律制度還是比較完善的，有行政處罰措施，也有刑事責任。”王曉毅覺得，問題在于這種“自上而下”的政策和制度，并不能真正執行到位。

一些法律條文和制度在現實中，往往遭遇“尷尬”和“嘲笑”。王曉毅就講述了一個“政府數羊”的故事。

王曉毅為觀察草原生態，會對一些牧民進行跟蹤調查。其中一位牧民告訴他，平時只要去找草原就能找到他，但是6月和12月不要去找他，因為不可能找到。原來，當地為了落實法律規定的“草蓄平衡制度”，會在每年的這兩個月份派人去牧民家“數羊”，防止過度放牧。于是，每年牧民就會在這個時候“羊分兩路”，一路派人帶進草原深處打游擊；另 一路則自己帶給政府“數羊”。牧民對他說：“國家每年人口普查都查不清有多少中國人，還能把我們的羊給數清楚了？”

并不是因為對草原賴以生存，所有的牧民就都以草原保護為己任。現實的經濟壓力，會令一些人更多的是選擇“賺錢”。“草原所能承載的經濟總量是一定的，不能過度放牧，不能過度開采，草原不是個‘發家致富的地方。”王曉毅說：“所以在草原，公平比效率更重要。”

一邊是保護，一邊是破壞

“保護”與“破壞”這對反義詞，在草原地區有時候顯示出了更為激烈的對抗性。

2011年5月，錫林郭勒盟西烏旗、阿巴嘎旗曾因礦產資源開發引起當地牧民不滿，引發了開礦方職工用車軋死牧民的惡劣刑事案件，進而引發了群體性事件。

“近幾年依托資源優勢，工礦企業有了一定的發展，而且礦業相對分布在牧區，因土地征用、草牧場糾紛、環境污染引發的矛盾突出。”內蒙古錫林郭勒盟檢察分院檢察長在田忠寶在2014年的一份專題調研中總結道。

農業部草原監理中心發布的《2013年全國草原違法案件統計分析報告》顯示，2013年，全國各類草原違法案件（注：指行政違法案件）發案19185起，比上年增加533起，增長了2.9%。各類案件共涉及破壞草原面積22.97萬畝，比上年增加10.96萬畝，增長了91.3%。

按照農業部草原監理中心的劃分，草原違法案件基本可以劃分為違反禁牧休牧規定、開墾草原、非法征收征用使用草原和非法臨時占用草原、非法采集草原野生動植物案件、違反草畜平衡規定案件、違反草原防火法規案件、買賣或非法流轉草原八大類型的案件。

其中，發案總數最大的是違反禁牧休牧規定案件發案數量15675起，占發案總數的81.7%，位居第一；開墾草原案件發案數量1384起，占發案總數的7.2%，位居第二；違反草畜平衡規定案件發案數量890起，占發案總數的4.6%，位居第三。

舌尖上的代價

2014年《舌尖上的中國2》的火熱，讓錫林郭勒草原上的白蘑一夜間聞名大江南北。然而，享受草原上天然的美味并非沒有代價與法律的限制。

內蒙古師范大學地理科學學院教授海山在《內蒙古生態環境惡化原因問題研究》中提到，從20世紀80年代初至90年代中期，持續十余年的數百萬外來人口挖藥材與摟發菜活動，嚴重破壞了草原的枯草層，是造成內蒙古草原退化的主要原因之一。生態環境的破壞，反過來導致了草原上白蘑、藥材等天然植物的減少。

這種破壞今天仍在繼續。“自2003年以來，每年涌入內蒙古草原地區非法采集野生植物的人員都數以萬計，給自治區草原生態環境帶來嚴重威脅，更威脅到了農牧民的生產和生活。”為此，2008年底，內蒙古自治區還專門出臺了《內蒙古自治區草原野生植物采集收購管理辦法》，對草原野生植物采集、收購進行制度化、規范化、法制化的管理。

與植物相對的是動物，一部名為《可可西里》的電影曾經讓人們見識了高原草原的美麗與非法獵殺分子對藏羚羊的殘酷。

事實上，非法采集草原野生動植物是草原違法案件中相當重要的一類。農業部草原監理中心數據顯示，2013年，全國非法采集草原野生植物案件發案數量438起，比上年增加190起，增長了76.6%。

被非法開墾的草原

本文開頭，馬勇波所關注的錫林郭勒草原被非法開墾種植成為高產經濟作物的現象，并不是個例。

據馬勇波介紹，為了減少過度放牧對草原帶來的損害，法律規定，牧民可以種植一定的飼草飼料用來提高喂養牲畜的效率，但有嚴格的比例規定，一般是不能超過5%-10%。但錫林浩特檢察院2013年發現，個別人抓住了這個規定打“擦邊球”，以種植飼草飼料為名，大面積將草原開墾為葵花等高產經濟作物。于是向當地草監局發出了檢察建議，希望改變現狀。

“對于非法種植經濟作物，草監局不能一罰了之。如果今年還是有這種現象存在，我們就要懷疑是不是有瀆職的問題存在。如果有涉嫌瀆職犯罪的，就要懲辦到底。”馬勇波說。

非法開墾不是錫林浩特市的獨有現象。在草原的邊緣地帶，特別是一些與農耕地帶相交接的地方，受經濟利益的驅使，非法開墾草原的情況越來越多。

2013年5月，包頭達茂旗法院就公開開庭審理過兩起破壞草場資源犯罪案件，被告人張某非法改變被占草原用途，開墾草原種植農作物，造成草原大量毀壞，數量較大，被告人的行為已構成非法占用農用地罪，被判處有期徒刑一年，緩刑一年，并處罰金人民幣10000元。

事實上，非法開墾草原是草原面積連年減少的直接原因。2013年，全國開墾草原案件破壞草原面積為17.26萬畝，內蒙古、新疆、吉林和黑龍江仍是開墾草原案件的高發區，其中，新疆開墾草原面積最大，達13.49萬畝，占開墾草原總面積的78.2%。

案件多，但追究刑事責任的少

“這么大量的行政執法案件，內蒙古就占到了90%以上，說明內蒙古查處的力度很大。”南開大學教授戚道孟認為：“但是這里面真正作為草原環境犯罪的案件數量還是很少,大部分都是行政執法案件,能移送司法機關的就更少。加大刑事處罰力度，是當務之急。”

根據農業部統計數據，2013年在全國近2萬起草原違法案件中，中移送司法機關處理的案件僅僅有279起，被提起行政復議或行政訴訟的案件有30起。

行政違法案件多，追究刑事責任的卻甚少，同樣是司法實踐中的擔憂。錫林浩特市檢察院偵查監督科科長王瑞芳告訴《方圓》記者，面臨案件來源不足的問題，她今年準備開展一個草原生態環境保護方面的專項活動，督促行政執法部門和公安機關，將符合刑事處罰條件的案件移送司法審查。

事實上，相較于2012年的125件，2013年的279件已經是翻倍式的增長。2012年12月，最高人民法院在征求了全國人大常委會法工委、最高人民檢察院、公安部、農業部以及多方意見和專家學者意見后，認為“由于我國刑法相關條文缺乏明確具體的定罪量刑標準，司法可操作性較差，各地在執法和司法實踐中對非法占用草原能否追究行為人刑事責任問題時常產生爭議，影響了對犯罪的懲治以及對草原資源的有效保護。”

于是，《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（下稱“草原司法解釋”）出臺了。

草原司法解釋共七個條文，主要規定了非法占用草原行為的定性問題；刑法第三百四十二條規定的“數量較大”、“造成耕地、林地等農用地大量毀壞”的認定標準；非法批準征收、征用、占用草原行為的定罪量刑標準；阻礙草原監督檢查人員依法執行職務、煽動群眾暴力抗拒法律實施的處理；單位非法占用草原的定罪量刑標準等問題。

草原司法解釋從2013年開始貫徹實施，這一年也是農業部確定的草原執法監督年，最高人民檢察院院也開展了查辦危害能源資源和生態環境瀆職犯罪等專項工作。

草原環境公益訴訟？

面對草原違法行政案件多，而進入刑事訴訟少的現實，戚道孟認為：“作為破壞草原環境犯罪的罪名本身數量就少，不少環境保護案件還要打‘擦邊球 尋找更多的民事或者行政的途徑來解決這個問題。”

戚道孟所說的途徑指的是草原環境公益訴訟。2013年修訂后的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”

在外國，有人做過一個有趣的實驗，取一塊草地，草地被劃分成幾塊分給牧羊人，但在中間留下了一塊作為公共用地，每一個牧羊人都可以自由使用。結果，社會學者們發現，一年下來，被劃分給個人的草地被有計劃和節制地使用，而作為公共用地的草地卻因為過度放牧而寸草不生。這就是經濟學上著名的“公地悲劇”。公益訴訟往往被法律學者視為解決“公地悲劇”的訴訟手段。

“在草原生態環境保護問題上實現公益訴訟，我們現在有法律基礎，但實踐中要解決訴訟主體的問題。”戚道孟建議，檢察機關的定位很適合來充當這個角色，可以針對一些破壞草原生態環境的行為，嘗試提起草原環境公益訴訟的方法。

一場360°的保護戰

如果北京不想被沙化，草原生態保護就是勢在必行。

在錫林浩特市檢察院檢察長趙文看來：“草原生態環境保護，是一場全方位的保護戰，需要政府、社會和牧民的共同參與。其中，法律是保護的依據和基礎，也是打擊破壞草原生態的武器和警報。”

戚道孟則覺得，完善當前的法律也是很重要的環節。“我現在規定的處罰措施有的不夠具體，有的數額偏低。破壞草原環境所獲取的經濟利益遠遠要高于罰款，所以這些人才會前赴后繼。”

“從宏觀上，這個問題涉及全球氣候變化的影響，很難有具體的、有影響力的措施。但在中觀和微觀層面上，我們能做的還有很多。中觀上就是要建立生態文明的思路，制度建設與公眾參與并行。微觀上則要進行社會管理創新，讓當地人真正參與到草原環境保護中去。”王曉毅認為現行的環境保護法、草原法還是相對完善的，如果已經規定的環境測評制度、監測制度都能嚴格執行，對草原的破壞就能降低很多。

草原上枯草層的重要性

一般認為，內蒙古高原牧區植物生長期只有100—130天。但在地表枯草層完好的情況下，由于枯草層的保水分、保養分和調節土壤溫度等作用，內蒙古高原牧區植物的實際生長期可以延長之3月底至8月底的150多天。可見，對于內蒙古草原而言，枯草層就是生產力。枯草層還是蝗蟲和老鼠的天然“天敵”和鳥類的“天堂”。由此可見，地表枯草層完好的情況下，內蒙古高原草原生產力在于枯草層，而不是僅僅兩個月的雨季降雨。而雨季降雨意義主要在于補充土壤水分。

草原上的公地悲劇

“公地悲劇”是經濟學界熟知的一個現象，也是一個廣泛存在的現實。

由于每個人都有將自己的生存空間和資源向外拓展的天性，在公共利益處于無人管理的狀態下，每個人都會自覺或不自覺地榨取公共資源為己所用。因此，處于無保護狀態下的公共利益是最易受到侵害的。

訴訟法理論認為，利益受到了損害，受害者就有權向法院起訴，請求司法救濟，正如如果另一個牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他賠償一樣，但是，公共的草地從理論上而言屬于所有的牧羊人，如果它的利益受到了損害，由誰來提起訴訟呢？隨著社會公共領域延伸及公共事務數量的增長，人們國家的法律正面臨著如是問題。公益訴訟是解決“公地悲劇”的一種訴訟手段，它在中國的出現和發展反映了公共利益保護的緊迫需要。

記者手記

草原深處有人家

草原消失得太快，這讓阿爾善寶力格鎮的牧民們不知所措。這些純樸牧民和祖先一樣，不愿意說不好的事情

6月中旬的內蒙古錫林郭勒大草原，天高云淡，景色令人陶醉。這里是內蒙古為數不多保持牧區景色的草原。由于種種原因，今天內蒙古西部的草原大多退化為沙漠，中部的工業發展又吞沒了大片草原，人們再也難體驗“天蒼蒼，野茫茫，風吹草低見牛羊”。

6月17日下午，記者走訪了阿爾善寶力格鎮斯日古楞嘎查（嘎查相當于行政村），村邊通往市區唯一的道路兩旁，隨處可見風力發電機，還有大唐、神華等煤炭企業設立的分廠。炒米、奶茶、手把肉……嘎查里的牧民除了開始用騎摩托車代替騎馬放牧外，相傳千年的生活習慣并沒有太大改變。

盡管地下的能源滋養了大半個北方，但這里的牧區生活依然需要自己架設發電裝備。“除非遇到太陽和風力條件好的情況，否則電燈總會一閃一閃的不穩定。”

消失的草種

烏蘭是這個面積達365平方公里的嘎查的村支書，她期待著政府解決20多戶牧民家的用電問題，唯一的麻煩是牧民家彼此過于分散，況且離最近的變電站也有20公里。烏蘭今年42歲，初中畢業后，干了幾年的婦聯主任，她家有8730畝草場、800只羊、40頭牛，20匹馬，這在整個牧區算是中上的水平。

走訪幾家牧民，你會發現很多家具電器用品很像是20世紀90年代的產品，內蒙古的80年代末到90年的確是一段令人回味的“美好時光”：很多家庭的電視、家具都是通過這一時期的積累購買的。

可是近些年，草地的質量就發生了變化，烏蘭記得，她十來歲時，遍布在牧區有幾十種草，現在能在土地里找尋的只剩蒿草、艾草等不多的幾種，而且草原上出現了長相艷麗的毒草，羊也不敢吃。

嘎查長（村主任）其達日巴拉近十年來跑遍了內蒙古的所有草原，“我們嘎查附近牧區草場退化情況只是整個內蒙古草原退化的一個例子。”他說，草原的退化有兩種表現，一種是產草量下降，另一種是草原物種的改變和減少。

其達日巴拉以前在部隊當巡邏兵時，經常能見到從蒙古國那邊越境跑來的黃羊，“上萬只黃羊鋪天蓋地”。不過隨著水泊的越來越少，黃羊也消失了，逐漸成為國家級保護動物。

草原消失得太快，這讓阿爾善寶力格鎮的牧民們不知所措。這些純樸牧民和祖先一樣，不愿意說不好的事情。其實，他們中的大多數人還無法用普通話與外界溝通。在嘎查的村頭有一自然噴發的地下泉水，有頭腦的村主任曾經想開發它的礦泉水，“我們請北京的專家測試，水里面含有對胃部很好的微量元素，但水一經過運輸就變質了”。目前，泉水的批量瓶裝銷售是不可能了，當地村民干脆把泉眼處圍起來收門票。

在寶力格鎮，1000多頭牲畜每年純收入不到十萬元，但支出卻在成倍增長。休牧時期購買牧草是最大的負擔，每年都要增加幾千元。以烏蘭書記家為例，她家整年的毛收入20多萬元，但一半用在購買草料，供養孩子上學上，“有了閑錢，就都買羊羔”，跟以前相比，她覺得政府在給牧民的補貼，和孩子上學提供了有優惠政策。“草場補貼是1塊7角五分一畝，禁牧區達到6塊。”

烏蘭也說不清牧區明天的生活會怎么樣。外出打工的年輕人回來說，他們的生活必須要改變。但是現在，他們已經住在磚瓦房里，只有吃奶食、說蒙古語以及放牧和祖先是一樣的。烏蘭擔憂：如今嘎查出去的大學生畢業后，政府不給安排工作，從他們在外學習財政、藝術、教育看，這些到牧區都用不到。“孩子們現在連牛都怕，也不會擠牛奶，更別說搭建蒙古包。”

牧草質量下降帶來的貧困

隨著牧草質量和生產能力連年下降，導致肉產量增速放緩，牧民增收乏力，牧區正成為貧困人口最多的區域。

寶力格鎮斯日古楞嘎查算是條件比較好的牧區，但鄰近的白音錫勒牧場黃花樹特分場就沒有這么幸運。白秀是該地經錫林浩特市委選派來的“第一書記”，她的另一身份是錫林浩特市檢察院副檢察長，兩年來，她一直積極與所駐嘎查“兩委”班子進行對接，就扶貧幫困等工作奔波走訪。在白秀的幫助下，查靳文英等8戶幫扶群眾購買到了種畜40只，“我們還會繼續申請廉租房2套，建設基礎牲畜棚圈2處。”

白秀告訴《方圓》記者，黃花樹特分場草場面積小，自有畜少牧戶成為主要困難群體。此部分牧戶多年來靠向場部或個人租賃草場和承包公有畜為生，每年繁殖的子畜需按比例向場部和個人支付租金，畜群規模短時間內很難擴大，造成增收緩慢。

其次，部分因身體殘疾或病情較重喪失或部分喪失勞動能力的進城務工家庭，因原有草場租借給親戚朋友代管，租金收入少，向場部支付草場、公有畜承包費后收入所剩無幾。進城務工后由于缺乏專業技能，只能從事簡單體力勞動，收入水平較低，生活困難。

跟斯日古楞嘎查草場草種單一類似的是，黃花樹特分場植被以狼針草為主，其分布面積廣、數量大，雖然具有抗旱、耐寒、春季返青早、營養價值高,家畜喜食等優點，但因在針茅植物結實后期，其穎果的芒針可刺入家畜，易造成家畜采食困難甚至并發口腔炎癥引起死亡，在一定程度影響牧民增收。

生態移民：被固定的游牧民族

自20世紀70年代以來，由于受自然氣候和各種自然災害的影響，錫林郭勒草原退化沙化日趨嚴重。這一嚴峻形勢曾引起了國家的高度關注。2000年5月，時任國務院總理的朱镕基在視察錫林郭勒盟后，做出了“治沙止漠刻不容緩，綠色屏障勢在必建”的重要指示。2002年錫林郭勒盟啟動實施了以“圍封禁牧、收縮轉移、集約經營”為主要內容的圍封轉移戰略。

6月17日上午，當我們從市區驅車開往寶力格鎮時，途經一處生態移民村——阿尤勒海移民區探訪當地移民生活情況。進村后，只見整齊的屋舍后面一片寧靜，幾乎沒看到什么人，好不容易在村西遇到了正要出門的牧民呼日查。

六年前，因為之前放牧、生活的草場嚴重沙化、退化，牧民呼日查帶著妻子和孩子，離開了生活了多年的渾善達克沙地腹地，搬到了更適宜生活的阿尤勒海移民區。自20世紀80年代開始，內蒙古的草場實行了承包制，呼日查家的草場雖然有上萬畝，地廣人稀并不代表草原承載力就一定高。“平均30畝地才能養活一只羊。” 關于環境的脆弱，當地牧民有句老話來形容：“七天不下雨，大旱；三天不下雨，小旱。”

對于生態移民來說，如果繼續在移民地草場經營牧業是最好的，但如果是在市郊，最難的問題是如何就業。從2008年開始，錫林郭勒盟積極創造和征集適宜農牧民的就業崗位，要求企業必須執行空崗報告制和用工登記備案制，聘用一定比例的當地農牧民工。

35歲的吉木斯以前在大專學的是計算機，但不喜歡在城市里生活，“草原多自在，不喜歡拿固定工資過日子。”說這話時，吉木斯正穿著深藍色蒙古袍，在蒙古包里滾面條。

但也有進城順利的，娜拉早些年進城創業，因為喜歡民族服飾，就開了一家民族服裝店，在開業后，她還雇了幾個進城務工牧民。如今她過上典型的小康戶生活，夏天，在草場上的寬敞明亮房子放羊牧馬，一到嚴寒，就住在有暖氣的城市里面。

對習慣的信奉，往往大于對法律的遵守

在牧區一些牧民因草場、土地、婚姻、家庭等問題出現矛盾，大多由長者、老人來處理，當地人對民俗習慣的信奉，往往大于對法律的遵守，一些多占多得等行為的出現，均被認為是道德、品行問題，不能從法律角度來認識。

2013年9月24日，錫林浩特市公安局巴彥呼熱派出所接到李來全報警稱：2013年9月24日8時許，在貝力克牧場因豐潤養殖責任有限公司與牧戶產生糾紛，牧戶要將奶牛趕走，曹士江在攔截牛群時，與牧戶發生沖突，持鐵鍬把賽希雅拉圖左腿打傷。

像這類農牧民之間的案件在牧區很常見，有人認為這跟當地人喜歡喝酒有關系。

此外，近年來隨著錫林浩特市圍封禁牧、圍封轉移等政策的推進，雖然使一部分人口轉移到城市生活，有一些機會就業，但往往因為文化和技術程度偏低而與自己失之交臂。通過近三年來錫林浩特市檢察院審查女性犯罪的數據可以看出，文盲、小學、初中文化居多，高中、大專以上文化較少。農牧民及無業人員占大多數，比例高達95%。有相對固定職業的女性比例相對小。

現在為了有效化解社會矛盾糾紛，錫林浩特市檢察院對一些案情簡單、情節輕微、社會危害性很小的案件，大力推行刑事和解制度。也就是說，犯罪嫌疑人如果賠償到位，并取得了被害人的諒解，檢察院就可以做出不批準的決定。為了對當事人的心理理解得夠全面，夠透徹，讓和解的案子達到效果，偵查監督科的不少檢察官也成為心理咨詢師。

每年的夏末秋初，錫林郭勒草原陽光艷麗，金風送爽，這是牧人們喜慶豐收的最好季節，對于檢察院民行、控申、職務犯罪預防等部門來說，這也是最好的宣傳普法契機。每當牧民那達慕大會，檢察官們便拉起橫幅、搭起法律咨詢臺，針對設計牧民草場糾紛、國家惠牧資金發放問題進行交流。

“草原生態環境保護與治理是個很大的問題，國家這些年出臺了不少政策，也投入了很多資金。我們要做的就是保證這些政策實打實地執行下去，讓資金都用到該用的地方。”錫林浩特市檢察院檢察長趙文說，“我相信如果以后你們再來錫林郭勒草原，會發現草原還是這么遼闊，蒙古人還是這么熱情好客。”