規范地方債觸動當下經濟

袁海霞

2014年以來，我國財稅體制改革加快推進，8月預算法修正案通過，10月國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》，二者勾勒出了我國地方政府債務管理的基本框架，具有里程碑意義。

新修訂的《預算法》和《意見》在舉債主體、運作模式、存量債務處理、風險防范處置等方面做了更為明確的規定，在地方債務運作模式、防范道德風險等諸多方面均有所突破。

二者的出臺，代表著本屆政府對于解決地方政府債務的全局性部署，這也是全球金融危機后地方政府債務快速擴張引發投資者嚴重擔憂以來，針對地方政府新增和存量債務的最為全面的解決框架。

金融危機以來，為了穩定經濟增長，我國政府出臺“四萬億”刺激政策。在政策刺激的背景下，地方債快速擴張。根據審計署的統計，截至2013年6月底，各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，其中，地方政府負有償還責任的債務已經超過10.8億元。地方債快速擴張，雖然保持了宏觀經濟增長的彈性和穩定性，但也使得中國經濟增長背負的債務負擔越發沉重，債務風險日益凸顯。由于沒有自主發債權，地方政府借助融資平臺公司，帶來一系列諸如政府和企業責任劃分不清、融資風險表外化和難以控制、大量金融資源被無效部門占用導致資源配置低效率、腐敗頻發等問題。

2008年和2009年，我國地方債增速分別達到48.20%和61.92%，明顯高于其他年份。隨著債務快速增長，部分地方融資平臺多頭舉債，項目資金管理不規范、營利能力較弱等問題日益突出。與此同時，部分融資平臺公司自有資本金薄弱，缺少營利性項目，存在對銀行信貸過度依賴、還款期限過于集中等問題，對部分財政赤字較高的地方政府形成了很大壓力，有債務風險集中爆發的可能性。比期限結構更嚴重的問題是，我國的地方債存在嚴重的信息不透明問題，這導致了以“風險—收益”為基礎的市場定價能力失效。

因此，如何規范和硬化地方政府財政紀律，是中國“去杠桿”的核心問題，也是十八屆三中全會決定提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”需要進展的重要一步。《預算法》和《意見》的出臺，通過規范地方債將對整個宏觀經濟運行將產生重要影響。

降低無效資金需求

新修訂的《預算法》和《意見》，有利于政府債務規模增長和使用方向更趨合理，降低無效資金需求，從而降低地方債務風險給經濟金融發展帶來的系統性風險。

一是允許地方政府通過法律透明、成本更低的渠道舉債，有助于改善地方政府債務可持續性，要求地方政府尤其是獨立發債的地方政府編制和公布資產負債表，對提高地方財政透明度有重要意義。二是嚴格區分企業和政府責任，取消地方融資平臺的政府融資功能，意味著未來缺乏透明的平臺融資模式將大量壓縮，有利于地方政府減輕包袱。截至2014年10月8日，我國城投債券余額3.59萬億元，經分類后劃歸為政府債，將降低相應債券的流動性風險。三是將地方債務納入預算管理，保持債務規模合理增長，專債專用，降低無效資金需求，進而提高資金使用效率。四是通過嚴格限定地方政府舉債程序，規范發債行為。五是債務置換有利于減輕地方政府利息負擔和本金償還壓力，可改善地方債務的期限結構。未來新發的地方債期限平均在5-7年，長于現有存量債務平均期限。

社會融資成本有望降低

房地產、地方融資平臺、部分過剩行業等資金需求大戶對資金價格不敏感，是社會融資成本居高不下的重要原因之一。

地方政府可以利用自身信用（政府信用背書）發行債券，利率相對較低，有利于顯著降低融資成本，低利率有望傳導至實體經濟融資部分，從而進一步降低社會融資成本。

從目前的利率水平看，我國國債收益率低于貸款利率和企業債收益率，而自發自還試點地方政府債的中標收益率與國債收益率大體相當，未來新發行的地方債務收益率將高于中央國債收益率，但是會明顯低于銀行平均貸款和城投債收益率。債務報告和公開制度也有利于地方政府以較低的成本發行政府債券。

債券市場將呈現分化態勢

未來通過分類治理，地方融資平臺公司債務中屬于地方政府債務將剝離回政府，用地方債替換相應的城投債；不屬于政府債務的劃入企業債，比如商品房開發類。由此可以推斷，大部分非商品房開發經營類的城投公司代為舉借的帶有公益屬性債務將劃回地方政府，地方政府信用有利于降低發行成本，從而使債券市場相應債券收益率降低。尚未列入地方政府性債務的城投債，在城投企業整體盈利能力很弱、再融資環境有所收緊、償債高峰期陸續來臨等背景下，不排除個別城投債因無政府信用背書而出現違約。

數據顯示，我國2014至2015年待償還城投債金額約2500億元每年，2016至2017年待償還城投債金額約3500至4000億元每年。因此，短期而言，大量城投債信用風險將會重新定價。中長期來看，政府和企業界限的劃清，使得未來城投類公司破產將成為可能。與此同時，地方政府融資平臺公司發行的城投債逐漸減少，將對相對效益較好的產業債形成利好。

“不救助”原則需要改革

配套跟進

《意見》對地方政府舉債的規模、用途、風險防范做出了明確規定，這也意味著中央政府對地方政府舉債實施了監管權、評判權和部分決策權。地方政府在舉債過程中，更多的是執行權。那么中央政府對于地方政府實施“不救助原則”，需要地方政府擁有更多自主權，同時要求地方人大可以實質性地約束地方政府權力，需要央地關系以及宏觀調控體系和社會管理體制方面的創新，引入地方政府破產機制，等等。

目前，這些改革難度都很大，短期內很難實現。因此，《意見》中提及了上級救助機制。《意見》規定，地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。因此，在短期內，中央政府對地方政府的救助是免不了的。

對北京的影響

對于北京而言，新修訂的預算法及《意見》有利于北京市政府性債務融資機制更為規范。

2014年5月，北京市被納入全國10家自發自還政府債的試點城市之一。從目前的情況來看，北京市政府性債務在全國屬于較好情況。截至2013年6月底，北京市政府負有償還責任的債務為6506.07億元，風險總體可控；已支出債務中約95.72%用于市政建設、交通運輸、保障性住房等基礎性公益性項目。全市38家融資平臺公司注冊資本增長10.60%，利潤總額增長151.06%，平均資產負債率下降8.87個百分點。

但是，由于目前多元化、市場化的融資機制還不夠健全完善，債務管理制度在一些部門執行還不到位等原因，北京市債務管理中還存在債務償還對土地財政依賴相對較高、政府負有償還責任債務增長較快、部分行業債務負擔過重等問題。2010年以來，北京市政府負有償還責任債務年均增長33%左右。

新修正的預算法案和《意見》有利于北京市政府債融資機制更加規范，債務規模控制將更加嚴格；逐年消化存量債務，將對軌道交通、土地儲備等債務規模較大的領域和單位進行動態監控；健全債務管理制度，完善債務監管機制；同時將進一步深化體制機制改革，健全投融資體系。在公共投資領域，北京市將進一步明確政府與市場的職能定位，充分引入市場機制，鼓勵和吸引社會資本參與城市基礎設施和公用事業建設。

（作者單位：北京市經濟信息中心研究部）