新農村建設中村委會換屆選舉情況的調研

李長根　楊筍　牛仕婷

摘要 在深入調研的基礎上，對浙江金華市的村委會換屆選舉狀況進行了問卷調查，指出了存在的問題。在此基礎上提出了相應的對策：完善現有法律體系，提高農村的經濟發展水平，加大選舉的宣傳力度及提高農民的教育水平，轉變鄉鎮政府服務的理念。

關鍵詞 村委會；換屆選舉；問題；對策

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）13-04142-03

Abstract On the basis of indepth research， a questionnaire survey on election of village in Jinhua City was conducted， the existing problems were pointed out， the corresponding countermeasures were put forward： improve the existing legal system； improve the level of economic development in rural areas； intensify propaganda elections and improve the education level of farmers； change the concept of township government services.

Key words The village committee； Election； Problems； Countermeasures

“現代選舉的實質，是人民主權的寄存過程，是構建代議制民主大廈的關鍵性起點。[1]”“新農村建設的主體是農民，新農村的建設者、成果的享受者都是農民。[2]”因此，就我國的廣大農村而言，擴大基層民主，做好村委會換屆選舉工作，對賦予廣大農民更多的福利與權利有著舉足輕重的意義。

目前，從基層民主發展的發展程度看，全國范圍內村一級的基層民主已經走在了我國全面深化改革的前面，并開始影響鄉鎮和城市社區，形成了從村一級橫向發展到城市社區，縱向向上發展到鄉鎮政府一級的基層民主的發展格局。但隨著我國農村經濟、政治、文化的發展變化以及農民的民主意識的覺醒，村委會換屆選舉工作中仍然存在一些新的情況和新的問題，需要各級政府，尤其是與農村關系密切的鄉鎮政府加以認真應對。就浙江省而言，2014年是浙江省新一屆村委會進行換屆選舉的年份，浙江省將按照《浙江省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》、《浙江省村民委員會選舉辦法》、《浙江省村級組織工作規則（試行）》、《浙江省村民委員會選舉規程》等的有關規定啟動對全省近3萬多個村委會的換屆選舉工作。

為了解當前農村村委會換屆選舉的存在的問題，課題組對金華市村委會換屆選舉工作開展了關于“農村村委會換屆選舉”的前期問卷調查和訪談，對選舉過程可能存在的新情況、新問題進行了分析。

1 樣本村基本概況及問卷調查情況

金華市設婺城區、金東區2個市轄區，轄武義、浦江、磐安3縣及蘭溪、義烏、東陽、永康4市，包括76個建制鎮，36個鄉，4 803個行政村。東鄰臺州，南毗麗水，西連衢州，北接紹興與杭州，總面積10 942 km2，人口470.63萬。2011年，金華—義烏都市區被確定為浙江省的第4個大都市區，規劃2020年成為200萬人以上特大城市。據浙江省統計局2013 年統計數據顯示，金華市農村居民人均純收入13 286元，其中義烏市農村居民人居收入19 147元。

調研的對象涉及到金華市婺城區、金東區、武義、浦江、磐安、蘭溪、義烏、東陽、永康9個地方27個鄉鎮84個村莊，共發放問卷2 000份，回收1 943份，回收率達97%。有資格參加正式選舉投票的選民有1 921人，占回收問卷的96%。其中，男1 245人，占有65%；女676人，占35%；黨員368人，占19%；29歲以下的有898人，占47%；30歲至49歲的有365人，占19%；50歲以上的有658人，占34%；大專以上學歷的有327人，占17%；高中、中專學歷的有459人，占24%；初中學歷的有352人，占18%；小學學歷的有783名，占40%。該問卷共設置4個模塊，第1個模塊是“村民對村委會換屆選舉的認知情況”的問答，第2個模塊是“村民對村委會換屆選舉參與狀況”的問答，第3個模塊是“村民對村委會換屆選舉總體狀況”的問答第4個模塊是“村民對村委會換屆選舉的總體評價”的問答，每個模塊設置3～4個問題。

2 農村村委會換屆選舉存在的問題

通過對1 921份問卷數據進行梳理，筆者發現，現階段村委會換屆選舉已經普遍推行（調研的84個村莊中，僅有一個村莊的村干部采取的是鄉鎮任命的方式），村民的投票率較高，對所在村組織的村委會換屆選舉大致上比較滿意，而且大多數村民承認民主選舉的重要性和必要性。可以說，村民自治實踐取得了很大的進展，但還需要正視許多尚存的問題。

2.1 村民對村委會換屆選舉的認知程度普遍不高

“按照《村民委員會組織法》與中央推行村民自治的最終目標來看，村民被期待的行為模式就是以公民的角色、帶著較強的政治主體意識主動地參與村政運作過程。但大多數的訪談對象對自身在村民自治活動中的角色缺少應有的認識”[3]。當前，村民的政治認知的欠缺正是村民政治參與效能感不強的直接原因。通過獲取的1 921個樣本數據分析看，在“你了解《村民委員會組織法》和《浙江省村民委員會選舉辦法》么”這個問題上的回答，僅有3人選擇“知道，而且比較了解”，僅占0.1%，選擇“知道一點，不是很熟悉”的有689人，也僅占36%，剩余的1 229人選擇“完全不知道”。在“對于你對村委會換屆選舉程序的了解程度”的調查中，從獲取的1 921個有效樣本來看，8人選擇“非常了解”，選擇“比較了解”的有576人，也僅占約30%，選擇“一般了解”、“不太了解”和“完全不了解”的各有186人、703人和448人，分別占有效樣本的9.7%、37%和23%。通過對上述數據的梳理后，筆者發現，當前村民對村委會換屆選舉的相關法律和換屆選舉程序都不太了解，認知度普遍不高。這也正表明加強對村委會換屆選舉法律及程序的宣傳與教育的必要性和重要性。

2.2 村民參與選舉的原因多樣，但整體缺乏理性

當前村委會換屆選舉已經成為村民自治的一種常態，特別是1998年《村民委員會組織法》的頒布實施以來，農村村民委員會選舉工作就進入了全面法制化、規范化發展階段，這都有力的推動了農村基層民主自治的發展。但在具體的實施過程中，村民選舉的偏好表露機制或其實施存在很多缺陷，依據村民選舉的偏好將其選舉的原因分為三種：積極選舉型、被動選舉型和趕鴨上架型。通過對數據分析可知，回收的樣本中有34名現任村干部，他們對村委會換屆選舉都表現出積極的參與熱情，致力于此次換屆選舉的動員和參選工作。也有非村干部積極參與選舉的，有656人在參與選舉的理由中勾選了“履行公民選舉權利，有467人勾選了“選個能帶村民致富的能人”，以上三種占比約60%。剩余的40%大致可以歸為被動選舉型和趕鴨上架型，他們勾選了“選誰不是選”、“別人都去了”，通過訪談還有人認為為面子也要去等五花八門的原因。由此可以看出，“仍有相當多的村民沒有理解選舉的真正意義，村民的“大家都去了”的從中心理和“想選個好當家人”的功利主義觀念仍然很強，缺乏現代公民的理性意識和民主意識”[4]。

2.3 非法競選的現象仍然比較嚴重

非法競選的行為仍是指在選舉前或選舉中，通過非法的途徑和方式參與或干預選舉，其中以賄選和暗箱操作為重[5]。賄選，即以賄賂的方式獲取選票，以達到當選的目的，其性質屬于破壞選舉。為保護被調查者的隱私，筆者通過訪談的形式了解到有126人曾有過或想過進行賄選的行為，通過整理后發現，盡管賄選的方式和手段乃至金額各不相同，但卻有一些共同點，那就是賄選的目的都是企圖當上村委會主任之職，但最終目的卻不是為本村村民謀福利。暗箱操作更多的是以拉票的方式出現。對于在“正式投票前，你作為候選人是否有拉票行為”這一問題，在獲取的389個有效樣本中，有287人認為有拉票行為，占比竟為73%。由此可見，村委會換屆中仍存在比較嚴重的拉票現象，正應為這種現象的存在，就很容易造成選舉結果的不公平和不公正，很難體現民心和民意。通過進一步整理后，筆者發現，在126人有過賄選和287人有過拉票行為的樣本中，經濟水平較好的村莊的人員分別占89人和178人，比例都超過50%。對于這種結果，課題組沒有感到意外，正如有村民所言，“我們村油水比較多，所以爭搶的人也就比較多，村里如果真的搞到大的項目，幾十萬不在話下”，這也或許真正是村委會換屆選中存在違法行為的真正原因所在。

2.4 宗族、宗派觀念左右選舉公平公正

有學者認為，“農民是生活在社會中的人，自然離不開人與人之間的聯系以及人與人之間的競爭，即使在村莊價值生產能力最弱的原子化村莊中，村民之間也會有面子之爭”[6]。這或許解釋了在農村社會中，宗族勢力仍然以特定方式干預基層民主政治現象存在的原因。在調查的84個村莊中，有8個村莊有祠堂或者類似家族會議的聚會，占比近10%。也正因為有祠堂或家族聚會的存在才在一定意義上強化了他們的認同感，在類似選舉中，本著“光宗耀祖”的觀念，力推同姓或本族當選，以贏回在本村中的面子。這種思想在調查數據中更是得到了充分體現，在“在干部候選人提名時，如果有你們本族或本姓的話，你會不會選他（她）”的問答中，在1 921個樣本中，有1 664人勾選了“會”，占比達到87%，在“在正式投票時，如果有你們本族或本姓的話，你會不會選他（她）”的問答中，有1 761人勾選“會”，占比達到92%。在問及原因時，有村民毫不諱言，“他當選后，能夠給予一些更多的特殊照顧，為什不不選他，選誰不是選？”

2.5 選舉程序的失范性

“民主是一種原則和制度，同時也是一種程序。真正的民主，通過一系列具體而完整的程序來實現”[7]。科學的程序不僅可以使選舉有序，而且能使選舉富有效率。村民民主選舉的程序是十分嚴格的，大到選舉的組織、發動、投票、宣布結果，小到選票制作、投票順序甚至所用的筆都有講究。但是，通過數據發現，現實中村委會選舉程序存在很多問題。對于“你認為村委會選舉程序滿意么”這個問題的回答，有1 256人回答“不滿意”，占比高達65%。根據訪談發現，主要有以下原因導致不滿意結果的出現：一是選民登記的不規范性，“特別是在進行海選時，經常會出現漏選或重復的狀況發生，到最后還要把重復的張三去掉，把漏選的李四加上”。二是選舉的動員不足，“俺們不知道什么組織法，村里讓俺選俺就選”。三是投票現場無序，“投票當天我去了，人嗚嗚呀呀的，本來想好選張三，去了后見了李四的親戚，他讓俺選李四，沒辦法就選李四了”。

3 村委會換屆選舉存在問題的原因

3.1 村民委員會組織法存在弱點，尚待完善

2010年10月時任國家主席的胡錦濤發布第37號主席令，公布了修改后的《中華人民共和國村委會組織法》，該法與之前相比有很大改進，但仍有許多尚待完善之處。如有學者認為三年的村委會任期太短，不利于農村民主發展的持續性和連續性，很容易存在懈怠的現象。正如有村民所言，“有很多村領導上任后往往是一年等等看，二年辛苦干，三年等著換”。新《村組法》規定以暴欺騙、賄賂等不正當手段當選村民委員會成員的，當選無效。這些只是原則性的規定，但對賄選的界定不明確，缺乏對賄選進行制裁的執行主體，也缺乏具體可操作性的法律依據。因此，制定一部專門的《村民委員會選舉法》勢在必行，對村組法的原則性規定加以細化，厘清兩個關系：即鄉鎮政府的行政權與村委會自治權的關系，厘清村委會與黨支部的關系。

3.2 農村經濟體制變化的深刻影響

經濟發展是實現村民自治的物質基礎，然而，隨著農村經濟體制的深刻變革，經濟發展水平和發展層次拉開很大差距，參差不齊。部分發達的農村，集體經濟實力雄厚，村干部掌握很大實權，部分集體經濟薄弱的村，大部分農民還是比較關心自己的收入，對選舉及其結果不太關心，農村經濟的發展水平在一定程度上影響了村民的參與度。調研發現，經濟水平高的村莊整體對于村委會選舉的法律及其選舉程序的了解程度高于經濟水平薄弱的村莊。數據顯示，生活水平較高的村莊選擇“非常了解”、“比較了解”、“一般了解”、“不太了解”和“完全不了解”各有5、341、94、256和132人。生活水平較差的村莊選擇“非常了解”、“比較了解”、“一般了解”、“不太了解”和“完全不了解”各有2、86、35、304和153人。

3.3 農村政治文化落后，民主意識較差

3.3.1 農村教育的投入不足，導致農民整體的受教育水平不高。農民的素質特別是文化科學素質較低，缺乏自治的文化基礎。正如有學者所言，“農民受教育程度低，造成了大量的低素質人口，加之長期的物質貧困，生活在封閉的環境里，與外界聯系少，傳統的觀念和落后的習俗束縛著人們的思想，缺乏接受現代科學技術和新事物的必要能力，商品經濟觀念和競爭意識較淡薄，政治參與的意識和管理社會的能力比較差”。這不僅會制約農村經濟全面發展，也會給農村的民主發展帶來不利影響。

3.3.2 民主意識不強，政治參與感弱。得益于網絡媒體的發展，現代思想觀念與傳統文化相交織，村民的價值觀念出現兩個極端。一方面，部分農民思想觀念落后于時代的發展和要求，因循守舊，安于現狀，他們仍然沒有意識到自己的村莊的主人。另一方面，有些人存在享樂主義，樂此不疲，集體觀念和社會責任感淡薄。在此次調研中，筆者聽到最多的是“你們做這個調查有啥用”、“選誰不是選”等對選舉較為冷漠的心理和觀念。

3.4 鄉鎮政府作為的力度影響

3.4.1 鄉鎮對村委會換屆選舉的過度干預。《村民委員會組織法》中明確規定：村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持，村民選舉委員會成員由村民會議或村民小組推選產生。但有些地區為了方便和避免不必要的麻煩，往往由鄉鎮直接指派。調研中，也確有群眾反映“鄉鎮力量的干預會影響村民選舉的熱情，打擊原本積極參與選民的積極性”。在“你覺得鄉鎮政府應該干預你們村委會換屆選舉”的問答中，有1 879人認為“不應該”，占比達到近98%。這說明，作為鄉鎮一級的政府應該放手讓村民進行充分“自治”，而不應該在換屆選舉換屆干預太多或過度作為。

3.4.2 鄉鎮對村委會換屆選舉的指導不到位。當前，鄉鎮級政府在對村委會的指導中存在“三不足”現象：即選舉動員不足、對選委會的培訓不足及對選舉過程監督不足。

4 完善村委會換屆選舉的對策建議

4.1 法律完善：村委會換屆選舉的制度保障

首先，要做到有法可依。在現代，民主是一種制度，為了確保制度順利運行，必須訴諸于法律。當前，就村委換屆選舉而言，村民自治的良好發展依賴于良好的法律體系，因此，完善選舉的法律體系勢在必行。一是，國務院或民政部要抓緊立法，制定中央級別的村民委員會選舉法。現行《村民委員會組織法》在條款上內容更加明確，但它作為普遍使用的基本法，仍然具有原則性，缺乏操作性，它規定的是“可以做什么”，因此，在此基礎上，可以通過村民委員會選舉法的立法工作，以對村委會換屆選舉“應該怎樣做”加以規定。二是，完善地方性法規、規章，完善賄選的相關法律條文。各省、直轄市、自治區人大和政府制定相應的地方性法規、規章和有關規定，制定與《村民委員會選舉法》相配套的實施辦法，為村民自治提供更適合當地實際，更加明確的執行性規范。三是，規范村規民約和村民自治章程。村規民約和自治章程是村民自我關管理法制化的方式和途徑，根據選舉法和實施細則制定出適合本村實際的選舉辦法，在此基礎上不斷提高村民建章立制的水平和參與村委會換屆選舉的能力。

其次做到有法必依，執法必嚴，違法必究。對以暴力、威脅、欺騙、賄賂、偽造選票、虛報選舉票數等不正當手段當選村民委員會成員的，不僅認定為當選無效，而且還應該追究法律責任，依據《治安管理處罰法》的規定予以處罰。

4.2 經濟發展：村委會換屆選舉的物質基礎

“不少學者尤其是西方學者從民主化與經濟發展的關聯角度來分析，認為經濟因素和基層民主選舉之間存在正相關性和曲線相關性”[8]。可見，農村經濟的發展影響當前村民自治的發展水平和層次，因此，大力結合本地本村的實際，發展農村集體經濟已經十分有必要。首先，落實農村基本政策，深化改革，建立農村經濟新體制。必須提高干部認識，堅定不移的穩定土地承包關系。其次，調整和優化產業結構，大力發展優質高效農業。最后，大力發展鄉鎮企業和小城鎮，加快農村勞動力的轉移。尤其是民營經濟發達的浙江省，在現階段培植集體經濟新的增長點，因地制宜興辦村級集體產業已顯得尤為重要。

4.3 村民參與：村委會換屆選舉的內在動力

提高村民村委會換屆選舉的參與度，需要加大宣傳力度。首先，成立宣傳小組。在村級選舉委員會的指導下，建立村委會換屆選舉宣傳小組，產生組長和工作人員，并制定其工作制度，成立鎮換屆工作領導小組，可以下設宣傳組，由鎮一把手任組長，鎮黨委委員任組員，指導選委會成立換屆選舉宣傳小組，縣市級政府更應高度重視，成立相應選舉宣傳機構，領導鎮換屆工作領導小組。其次，充實宣傳內容。既可以宣傳全國各地換屆的先進經驗，選舉程序，選舉辦法等，也可以宣傳《村民委員會組織法》等相應的法律常識。最后，優化宣傳手段。宣傳不應僅僅強調“點”的宣傳，更應強調“面”上的宣傳，這就要求宣傳手段不應僅僅局限于張貼大字報，村主任廣播，宣傳單等形式，更應該利用電視臺、電臺廣播及文藝宣傳隊等人民群眾喜聞樂見的形式。除此之外，政治參與要求農民具備《憲法》、《村委會組織法》等憲政的基本知識，樹立憲政的觀念。因此，為了提高村民的整體素質，在發展農村經濟的同時，政府更應該加大農村義務教育的投入。

4.4 政府推動：村委會換屆選舉的根本保證

實踐證明，村委會換屆選舉的正常開展離不開政府的指導與協助，政府的推動是村委會換屆選舉正常開展的根本保證。從政府職能轉變的角度看，政府在村委會換屆選舉中必須是“掌舵者”而不是“劃槳者”，鄉鎮、村莊之間在法律上不是領導與被領導的關系。而是指導與被指導的關系。因此，要求鄉鎮政府轉變服務的理念和領導方式：一是在新的法律出臺前，需要鄉鎮政府自覺劃定鄉鎮與村莊之間的職權范圍，明確鄉鎮政府管轄的范圍及越權管轄的處理辦法等。二是需要政府工作人員轉變服務理念，提高為人民服務的意識。政府下達的任務要直接與村民委員會集體協商，再由村民委員會組織村民或代表討論，充分尊重村民委員會作為獨立自治主體的存在。

5 結語

村民自治作為農村的一種民主模式，已經被廣大農民所接受，并在農村推廣，但它畢竟產生于實踐，因此，在今后很長一段時期內，需要隨著實踐的發展而不斷慢慢完善。在完善村委會選舉的過程中，既需要政府的積極作為，也需要廣大村民的積極探索，不可畢其功于一役。

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