檢察機關介入金融監管若干問題探究

徐靜茹　周紅　張秀芹

[摘 要]檢察機關作為法律監督機關，在金融監管中發揮著重要作用。目前，我國以政府行政部門為主導的金融監管體制存在諸多問題與弊端。新形勢下，檢察機關應當充分履行監督職責，積極介入金融監管，促進金融監管體系的完善。

[關鍵詞]檢察機關；金融監管

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0043 — 02

一、檢察機關介入金融監管的原因及作用

金融監管是政府對金融市場的干預，可視為“政府為彌補市場內在機制缺陷而進行的一種制度安排”，其目的主要是為克服金融領域的市場失靈，保證金融市場體系的穩定和投資者的利益。通常認為，金融監管是一種政府管制，是政府采用行政或準立法、準司法手段，對行政相對人的控制活動，屬于行政監管的范疇。然而，以政府為主導的行政金融監管并非萬能。

（一）金融監管存在“真空”需建立多層次的法律監管體系予以完善

行政性金融監管存在自身不可填補的空白，必然要求其它公權力介入予以填補。為保障金融安全，防范金融風險，需要在行政監管基礎上，建立一個多層次的法律監管體系對金融市場予以管制。除行政監管部門外，還需由政府、公安、檢察、法院各部門共同參與金融市場的管制，實現民事、行政、刑事層次遞進的法律調整。檢察機關作為法律監督機關，承擔著批捕、公訴、國家工作人員職務犯罪偵查和預防、民事行政訴訟監督、立案監督等多項職能，這些職能在健全和完善金融監管法律體系中均發揮著重要作用。

（二）金融監管存在“失靈”需引入外部機制予以制約

金融監管的目的是為了解決市場失靈，但金融監管作為直接的政府管制并不能完全解決市場發生的問題，有時會出現監管失靈。監管失靈有諸多原因，僅依靠金融監管自身難以解決。金融監管是執法的過程，檢察機關承擔著執法監督職責，介入金融監管可以成為一種有效的外部制約機制，保障依法監管，防止監管失靈。

（三）金融監管強制力不足，需通過刑事司法程序予以保障

我國金融監管機關主要采用市場準入監管和持續性監管（交易和經營活動監管）等方式對金融機構和金融市場進行監管，擁有行政處罰權。然而，金融監管的行政處罰權強制力不足以抑制金融市場中的具有嚴重危害性的不法行為，難以達到維護金融秩序，保護投資人利益的監管目的。當行政金融監管對違法行為的處理不足以抑止該違法行為、不能保護相應社會關系時，就需要動用刑法予以處罰。因此，對于金融市場中具有嚴重危害性的行為需要通過刑事途徑給予嚴厲刑事處罰，方能有足夠的強制力，起到威懾和教育作用。

（四）金融監管難以抑制金融腐敗需檢察機關介入予以防治

金融業由于其稀缺性和資產所有權與經營權分離的特點，極易產生道德風險，出現腐敗行為。金融腐敗不但破壞金融秩序，損害政府形象，還易引發金融風險，進而影響整個社會經濟的安全與穩定。我國的金融機構又多是國有或國有控股企業，金融腐敗不僅造成國有資產流失，更會引起公眾不滿，激化社會矛盾。檢察機關可以充分發揮查辦和預防國家工作人員職務犯罪的職能，積極打擊和防范金融腐敗。

二、檢察機關介入金融監管的實踐與成效

近年來，檢察機關為維護金融秩序、保障金融安全，保護投資人利益，不斷探索充分發揮檢察法律監督職能作用的方法，積極介入金融監管。

（一）及時打擊金融犯罪，保障金融監管實施、填補金融監管空白

金融犯罪，特別是新類型金融犯罪極富傳導性和負面示范效應，如果不及時動用最嚴厲的刑法予以處罰，就會不斷蔓延、擴大，給投資人造成嚴重損害，甚至釀成金融風險。檢察機關是刑事訴訟程序的第一道關口，負有啟動刑事訴訟程序，打擊犯罪的職責。因此，檢察機關在秉承依法懲治金融犯罪理念的同時，更加注重打擊金融犯罪的及時性，尤其對于新類型的金融犯罪。一方面，加強刑事訴訟和行政執法程序的銜接，對行政金融監管部門移送的新類型金融犯罪及時予以刑事處罰，嚴厲打擊，強化金融監管力度和效果。另一方面，關注金融監管真空地帶，及時研判其中出現的金融不法行為，打擊非正規金融市場出現的金融犯罪，以完善金融監管法律體系。

（二）開展綜合治理，督促主管部門加強和改進金融監管，幫助金融機構完善規章制度，提高金融犯罪防范能力

檢察機關在辦理金融犯罪案件的過程中，注重開展綜合治理。針對辦案中發現的金融監管部門工作不足和金融機構管理與制度中存在的漏洞等情況，及時采用檢察建議等形式督促、幫助監管部門和金融機構堵漏建制，促進相關監管措施和規章制度的建立和完善，幫助金融機構提高對金融犯罪的防范能力。

（三）依法查辦金融領域職務犯罪案件，積極探索建立金融領域職務犯罪預防體系，打擊和防范金融腐敗

如前所述，金融腐敗危害極為嚴重，檢察機關承擔著查辦和預防國家工作人員職務犯罪的職能。通過嚴厲打擊金融領域的腐敗行為，依法查處金融領域內國家工作人員職務犯罪案件，以維護公平、公正的金融市場環境。在依法查處的同時，檢察機關更加注重金融領域職務犯罪的預防工作，協助案發單位堵漏建制，進行法制宣傳，開展個案預防工作。此外，又通過對金融機構職務犯罪進行風險預測等方式，探索建立長效的金融領域職務犯罪預防體系，增強防治金融腐敗的力度。

（四）履行訴訟監督職能，優化金融司法環境

檢察機關具有訴訟監督職能，通過對金融刑事、行政訴訟和民事審判活動的監督，參與優化金融司法環境。對發生在金融領域的確有錯誤的刑事、民事、行政判決和裁定依法提出抗訴，以維護金融市場秩序，保護公平競爭，保障法律公正執行。

三、制約金融檢察發揮作用的主要因素

（一）金融犯罪的創新性和復雜性，增加了打擊金融犯罪的難度

我國金融市場快速發展，金融創新不斷推出，常被不法分子利用來實施犯罪。近年來，新類型金融犯罪不斷出現，無疑大大增加了辦理該類案件的難度。金融犯罪往往十分復雜，金融犯罪立法又存在一定滯后，加之不法分子刻意規避法律，更使案件性質難判斷。實踐中，很多新類型的金融案件性質在審理過程中均出現了很大的爭議，也造成部分金融不法行為未能得到及時有效的打擊。

（二）法律依據的欠缺和監督手段單一，限制了檢察介入監管的作用

目前，檢察機關介入行政金融監管并沒有具體和直接的法律依據，檢察機關只能依據自身的法律監督職能，通過打擊金融犯罪、查辦金融領域的職務犯罪、對金融領域的刑事、民事、行政判決進行訴訟監督，以及結合辦案開展綜合治理等途徑介入金融監管。檢察機關的另一職能——行政執法監督，因行政執法和刑事執法的銜接工作尚未推行到金融行政監管部門，而不能相應發揮作用。除了檢察建議外，只能通過信息情況、專題調研等間接途徑，對金融監管產生一定的影響力。目前來看，僅依靠檢察建議單一手段直接介入金融監管無疑難以真正發揮檢察機關法律監督的作用。

（三）檢察人員專業素質不足，專業化辦案機制尚未健全

金融領域專業性較強，介入金融監管比單純辦理金融犯罪案件更需要金融專業知識。檢察機關要在金融監管充分發揮作用，必然要求檢察人員要具備不弱于監管人員的金融專業知識和經驗。我國作為一個新興市場國家，金融市場發展時間不長，檢察機關專業人員和檢察人員專業知識的儲備難免不足，相比金融監管部門而言又缺少金融監管實踐操作經驗。

四、檢察機關介入金融監管的途徑探討

（一）建立與金融監管部門之間協作溝通的常設性平臺，合力打擊和防范金融犯罪

近年來，檢察機關已嘗試與金融監管部門建立金融犯罪信息互通機制，并且在辦理一些具體金融犯罪案件時相互協助和配合。但是實踐中，雙方的信息交流和辦案協助，多由具體的辦案單位和部門圍繞個案各自進行，不僅效率不高，而且影響了信息溝通的及時性、準確性和全面性。在打擊和防范金融犯罪方面，檢察機關和金融監管部門加強信息溝通和配合協助十分必要，不僅可以形成行政監管和刑事執法的無縫銜接，更可以在金融和刑事兩個專業領域產生互補效應。

（二）發揮立案監督職能，適時延伸“兩法銜接”信息共享平臺，加強金融監管的行政執法監督

金融犯罪由于行為的隱蔽性和爭議性，犯罪黑數較大。當前，不少金融犯罪，特別是證券市場中的內幕信息和操縱市場行為未受到刑事處罰。這不僅嚴重損害投資者的交易信心，影響金融市場的健康發展，更易引起社會公眾對政府管理能力的質疑。對此，檢察機關應當充分發揮自身立案監督的職能，加強對金融犯罪的立案監督。我們可以考慮立足立案監督，通過以下三個步驟逐步加強立案監督和行政執法監督工作。首先，從金融監管部門與公安機關出現爭議的案件著手，加強與金融監管部門聯系，對于監管部門認為涉嫌犯罪，而公安機關不予立案的案件，建議監管部門將爭議案件提交檢察機關審查，由檢察機關進行立案監督。其次，在解決社會公眾和媒體關注的案件時，關注媒體報道的金融違法違規事件，對其中可能涉嫌金融犯罪但監管部門又未移送公安機關的案件，可向監管部門了解相關情況，對其中確已涉嫌犯罪的案件，建議監管部門移送公安機關。最后，適時延伸“兩法銜接”信息共享平臺，加強金融監管行政執法監督。

（三）擴展職務犯罪預防體系，加強與金融監管等部門配合，全面防范金融腐敗和金融犯罪

金融具有公眾性，“金融服務公共性的實現已不是為了金融業者的個別利益，而是為了實現社會公共利益”。因而，金融機構和上市公司兼具行業性質和資產權益雙重的公眾性，法律對其資產安全和管理秩序保護應當不低于國有企業。限于法律規定的管轄權，檢察機關對非國家工作人員職務犯罪不享有偵查權，但檢察機關還承擔著國家工作人員職務犯罪預防的職能，專門設有國家工作人員職務犯罪的預防機構，并已建立國家工作人員職務犯罪預防體系。金融機構、上市公司的資產安全和正常管理秩序與國家利益、公眾利益緊密相關，因此，可考慮將現有國家工作人員職務犯罪預防體系擴展到金融機構和上市公司。同時，預防范圍也不應僅限于職務犯罪，而要將其他金融犯罪予以覆蓋，建立一個全面的金融腐敗和金融犯罪預防體系。在建立這一體系過程中，除了采用構建金融領域職務犯罪預測預警機制、進行法制宣傳等傳統預防手段之外，還應加強與金融監管部門、金融機構、紀委等部門的合作，與監管部門、金融機構在打擊金融腐敗和金融犯罪方面建立信息共享，并相互提供人力支持。

（四）探索履行法律監督職責的新途徑，在金融領域內試行“督促起訴”和“督促監管”

近年來，我國檢察機關已開始在民事行政法律監督領域開展“督促起訴”和“督促監管”的實踐。督促起訴是“指檢察機關發現損害或威脅公益的違法、違約，負有公產管理、社會管理、市場監管、公共服務等公法義務的組織不履行或怠于履行職責，足以導致公益遭受損失的，檢察機關督促其通過提起民事訴訟維護公益的做法和制度”。督促監管是檢察機關發現行政監管部門不依法履行或不履行規定的監管職責時，通過檢察建議等方式督促行政監管部門依法履行監管職責的做法。鑒于金融的重要性、風險性和公共性，檢察機關作為法律監督主體，承擔著維護國家利益和社會公共利益的責任，可以嘗試在金融領域開展“督促起訴”和“督促監管”。對金融機構不履行職責，造成國家和公共財產重大損失的，可督促金融機構提起民事訴訟，以挽回損失。對金融市場中出現嚴重危害性行為，而金融監管部門未進行監管的，檢察機關可以向有關監管部門提出監管建議，督促金融監管部門履行監管職責，使公益得到及時有效的保護。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕唐光誠.中國檢察制度面臨的矛盾與憲法價值回歸〔J〕.東方法學，2010，（01）.

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〔責任編輯：杜 宇〕