長三角區域生態治理政府間協作研究

黃麗娟

[摘 要]隨著長三角區域經濟高速發展，該區域生態環境日趨惡化。各地方政府積極開展生態環境方面的協作，但成效不顯著。可以通過強化“利益共同體”理念、將環境績效評估納入地方政績考核、健全和完善生態環境法律法規、建立生態環境協調管理機構等手段來構建健全有效的長三角區域生態治理政府間協作機制。

[關鍵詞]長三角區域；生態治理；政府協作

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）01 — 0074 — 03

長三角地區是長江三角洲地區的簡稱，是一個具有多重意義的概念，地理概念指長江入海的地方，由于河水所含的泥沙不斷淤積而形成的大致成三角形的陸地，面積約5萬平方千米；工業經濟概念指以上海為龍頭的蘇中南、浙東北工業經濟帶，這里是我國目前經濟發展速度最快、經濟總量規模最大、最具發展潛力的經濟板塊；城市經濟概念指的是蘇浙滬毗鄰地區的16個市組成的都市群，包括上海市、江蘇省東南部的8個市和浙江省東北部的7個市；文化概念的長三角范圍和江南文化亞區的范圍大體相當，核心區是環太湖區域，即上海、蘇南和浙北。本文使用的是城市經濟的概念。

長三角區域作為我國經濟發展速度最快、經濟總量規模最大的區域，巨大的人口數量和高速發展的工業產生了大量生活與工業廢棄物，遠遠超出生態環境的承載力，使長三角區域成為我國新生的生態環境脆弱區。“目前，養殖污染、化肥農藥污染、有機肥泛濫、生活污水肆意排放、水土流失正在成為長三角區域水土環境共同的五大殺手。”〔1〕長三角區域土壤污染日益嚴重，受到重金屬以及有機物污染的土壤面積不斷擴大，適宜從事農業種植的土壤面積日益縮小，與密集的人口數量產生極大矛盾。就水污染而言，大量的工業廢水未經處理就直接排放，導致長三角區域水的跨界污染問題嚴重，居民的飲用水安全受到直接威脅。“據水利部門調查，太湖流域有近一半地區的飲用水水源地水質不合格，上海市有2/3 的飲用水水源地水質不合格。”〔2〕同時，長三角區域也是我國酸雨情況較為嚴重的區域之一，大氣污染的情況也比較嚴重。

面對這一嚴峻現實，長三角區域各級政府轉變思想，積極采取各項措施，加大對生態環境的保護力度。但冰凍三尺，非一日之寒，環境治理非一朝一夕之事，也不能只憑一己之力。各級政府只有擯棄各自為政的陳腐觀念，積極協作，長三角區域的生態環境才有望得到整體改善。

一、長三角區域生態治理政府間協作現狀

如同區域經濟合作一樣，長三角區域的生態治理政府間協作也經歷了一個逐步發展的過程。早在2002年2月，浙江省的嘉興市與江蘇省的蘇州市通過召開政府聯席會議，建立起“邊界水污染防治制度和水環境信息通報機制。”2008年底，江蘇、浙江、上海兩省一市的環境保護部門在蘇州市簽署《長江三角洲地區環境保護工作合作協議（2008-2010年）》，希望發揮區域聯動效益，共同提升長三角區域生態環境質量。

2009年4月29日，“長江三角洲地區環境保護合作第一次聯席會議”在上海召開。“三省市將在創新區域環境經濟政策、健全區域環境監管聯動機制、加強區域大氣污染控制三方面加強合作。”〔3〕經商議，由上海市環保局牽頭開展“加強區域大氣污染控制”方面的工作，制定并落實世博會區域聯動的空氣質量保障措施。由浙江省環保廳牽頭開展“健全區域環境監管聯動機制”工作，共同打擊危險廢物的非法轉移處置等環境違法行為。長三角區域生態環境保護協調工作從此進入實質性啟動階段。

隨后，長三角區域生態治理政府間協作不斷增強。2009年7月，上海市、江蘇省和浙江省共同簽訂“跨界環境應急聯動方案”。2010年9月，浙江省和安徽省共同簽訂“浙皖跨界聯動方案”。2012年10月，長三角區域的三省一市共同簽訂“跨界聯動協議”，并通過《長三角地區環境應急救援物資信息調查工作方案》。2012年5月，在浙江省龍泉市舉行了“2012年長三角地區環保合作聯席會議”，會議上簽訂了《2012年長三角大氣污染聯防聯控合作框架》協議。2013年5月3日，上海市、江蘇省、浙江省以及安徽省在馬鞍山市共同簽訂了“跨界環境污染事件應急聯動工作方案”，該方案是處置長三角區域跨界環境污染糾紛和應急聯動的重要成果。“根據方案，三省一市從建立各級聯動機制、開展聯合執法監督和聯合采樣監測、協同處置應急事件、妥善協調處理糾紛、信息互通共享、預警、督察等七個方面加強合作。”〔4〕

長三角區域生態治理方面的政府協作雖然開展多年，協作也在不斷加強，從原來的二省一市到現今的三省一市開創了長三角區域生態治理政府間協作的新局面，但生態治理的成效卻不顯著。近些年來，長三角區域局部地區的生態環境有所好轉，“如太湖治污行動，上海、杭州、南京等城市拒絕污染外資企業進駐本地等，使得長三角區域的生態環境明顯好轉。”〔5〕但是局部好轉并不代表整體環境改善，長三角區域整體生態環境仍在不斷惡化，2013年3月發生的黃浦江死豬事件就是一個例證。

二、長三角區域生態治理政府間協作不暢的原因

長三角區域生態治理政府間協作成效不顯著，主要有如下原因：

1.公共生態資源不易分割與行政區劃剛性的矛盾

生態環境資源具有很強的外部效應，不能被任意分割為類似行政區劃的單位。以我國五大淡水湖流域之一的太湖流域為例，它分散在長三角地區的江浙滬內，其中江蘇省約占53%、浙江省約占33.4%、上海市約占13.5%，沿湖形成了以上海市為中心的太湖流域城市發展圈。顯然，跨地域的生態自然資源形態，使單一的行政區域實現生態環境保護較為困難，共同保護公共生態環境資源和各地區對本地資源占用之間的矛盾十分突出。這樣容易造成邊界區域生態環境保護出現真空，也容易出現本地環境被破壞、整個長三角區域環境“一損俱損”的惡果。“政府對社會公共事務的治理，實際上遵循的是行政區劃的剛性切割模式，由此衍生出一種閉合式的‘行政區行政的政府治理形態。”〔6〕因此，公共生態資源的不易分割性必然要求打破人為規定的行政區劃界限，從長三角區域總體發展的高度來開展區域內的生態環境保護工作。

2.以經濟建設為中心的執政理念

十一屆三中全會確定了以經濟建設為中心的執政理念，此后我國進入經濟建設的新紀元，國家整體經濟實力大大提高，長三角區域的經濟更是突飛猛進。許多地方政府領導人錯誤認為單純GDP增長就等于發展，在這種發展觀以及政績觀指導下，如何實現GDP高速增長成為地方政府的政策取向和行為取向，而生態環境由于不在政府的政績考量之中，所以鮮有地方政府重視。在這種GDP就等于一切的執政理念下，地方政府往往不考慮生態環境的承受能力，爭相引進有較高稅收但基本屬于高能耗、高污染的項目。特別是長三角區域內一些較為落后的地區，比如蘇北以及浙南地區的一些市縣，面對較大的財政缺口，這些地方的政府往往漠視那些帶來高稅收企業的環境污染行為，導致本地區生態環境高度污染，危及當地居民身體健康，整個長三角區域環境“一損俱損”。

3.地方政府過強的“經濟人”屬性

地方政府存在雙重屬性，即“經濟人”及”公益人”的雙重身份。一方面，各地方政府作為具有著強制力的公共性部門，是本區域的主要決策者及組織者；另一方面，各地方政府亦是一個具有獨立經濟利益的行為主體。作為公共性部門而言，各地方政府的主要目標是保證本區域內政局穩定，促使本地區內公共利益增進；作為經濟行為主體，同樣有對物質利益的需求。在市場化不斷深化過程中，面對各種極具誘惑力的經濟利益，追求物質利益最大化的經濟屬性與以公共利益為目標的公共屬性產生沖突，地方政府的“經濟人”角色過于強化，在類似于跨界污染、水域內上下游的綜合治理等問題上無法實現制度配合的一體化。在長三角區域生態環境協作選擇之中，各地方政府都會“趨利避害”，偏好采取“只顧利己，不顧利他”的戰略，這些選擇不僅會給其他地方政府造成損害，而且會給長三角整體區域帶來諸多不利影響。“當一個社會中每個個體都只是為自身利益打算時，即使大家都遵守社會規則，個體的行為是不一定符合集體的或社會的利益的。”〔7〕

4.生態環境立法不完備

長三角區域內各行政區是一個具有明確法律邊界的封閉性政治單元，而生態區域則是邊界相對較為模糊的自然開放性區域，行政區域和生態區域在空間上很難達到相互耦合的狀態。于是，長三角區域各地方政府在制定法規及規章時大都著眼于各自地方利益，只考慮對自己最有利的策略，極少考慮其它地方政府利益。這樣很容易陷入“囚徒困境”，從而造成“公共生態的重災區”。至今，長三角區域內各地方政府所制定的有關生態環境保護方面的地方性法規、規章以及發布的相關規范性法律文件已有不少，其主要內容大多集中在生態環境的污染防治和市容環境衛生問題等方面。“但由于環境資源具有強烈的外部性和公共性的特點，不可能被分割成為類似行政區劃的單位，造成長三角區域環境保護的地方法規之間不可避免地存在沖突和矛盾，成為長三角區域生態環境有效治理的最大障礙。”〔8〕

5.生態環境管理協作機制不健全

從近些年的實際情況看，長三角區域內各地方政府為了協調相互間關系，往往通過加強橫向間管理協作關系來實現共同利益。但當下的這種協作關系還處于非制度性階段，一般采取“集體磋商”的形式，沒有形成類似歐盟的“談判機制”，這種形式在涉及實質性利益問題時往往由于分歧過大而無法達成共識。“特別是在行政力量過強的條件下，這種合作機制相當程度上還難以擺脫地方政府的控制，或者某些方面還得借助于地方政府的政治權威來推進。”〔9〕因此，缺乏比較完善的區域協作機制，使得較大規模跨區域合作變得極其困難。

三、構建健全有效的長三角區域生態治理政府間協作機制

長三角區域生態治理政府間協作程度可以通過強化“利益共同體”理念、將環境績效評估納入地方政績考核、健全和完善生態環境法律法規、建立長三角區域生態環境協調管理機構等手段得到提高。

1.強化“利益共同體”理念

觀念是行為的導向，打破行政區劃的剛性束縛，建立“利益共同體”理念，是實現生態治理政府間協作的前提。隨著時代發展，公共事務超出了單個地方政府的管轄范圍，不能再用傳統的管理方式來解決跨區域的環境問題，要更新觀念，尋求一種能夠有效解決現階段跨區域環境問題的管理方法。在“囚徒困境”的博弈理論分析中，共贏是對雙方最有利的結果。“打破傳統的區域和層級觀念，建立強調權力或資源相互依賴、開放和合作的新地方主義，府際管理意味著治道思維的變革，是一種政府間關系的新型思維框架，代表著以合作為基礎，實現多贏府際關系模型。”〔10〕所以，在跨區域的環境治理過程中，樹立“利益共同體”理念是加強地方政府間合作的前提。

2.將環境績效評估納入地方政績考核

“環境績效評估是指對環境政策實施后所取得的環境效果進行的階段性評估，其目的是力求清晰描述環境狀況的優劣、揭示環境政策變化整體形勢、提高社會各界的環境意識、衡量各級政府環境管理水平的高低。”〔11〕“環境績效評估”作為一種生態環境管理的有效工具，在國外已經形成較為完善的評估機制，并且應用廣泛，效果較好。但是，這種環境績效評估方式在我國還是一個新概念，僅在少數地方開展試點，尚未形成系統的評估方法和機制。將環境績效評估納入地方政府政績考核體系中，將環境質量的改變以及生態環境保護工作的成效作為地方政府官員政績考核體系的重要內容之一，使生態環境績效和官員升遷直接掛鉤，這樣能夠保證自上而下形成一套較為有效的激勵與約束機制，激發各級地方政府保護生態環境的內在積極性，實現生態環境保護和經濟建設協調發展。

3.健全和完善生態環境法律法規

健全和完善長三角區域環境保護方面的法律法規包含以下兩個層面的要求：一是國家級的立法，這對指導實施長三角區域的生態文明建設具有宏觀意義；二是長三角區域內部要制定區域級的法律法規，用于指導本區域的生態文明建設。

從國家整體而言，“要制定一部符合生態文明發展理念的環境基本法，以憲法為核心，以《環境保護法》為基本法，制定一部統一的、綜合的《自然資源保護法》。”〔12〕使其真正成為防治污染以及保護自然資源方面的綜合性的法律，并為其他專門性法律、法規提供上位法的支持，從而對自然資源以及生態環境進行廣泛且全面的保護。

在上述基礎上，長三角區域應該盡快整合長三角區域現有的生態環境保護方面的地方性法律規章。各地政府應從區域整體的生態環境治理大局出發，對涉及噪聲污染、大氣污染、固體廢棄物污染、水域污染、港口污染、食品餐飲污染、機動車排放污染等問題，采取共同立法或者按照統一標準各自修改來進行一體化作業，防止出現立法性缺位。對需要進行特殊保護的生態環境區域進行立法時，應避免與普通的生態環境立法產生重復、沖突以及矛盾。另外，對長三角區域現有的存在沖突的法規進行清理，修改或者直接廢止已經或未來可能會引發跨區域生態環境治理沖突的法律法規。

4.建立長三角區域生態環境協調管理機構

建立一個能夠真實反映本區域內各地方政府意愿、獲得本區域內各地方政府普遍認同、治理結構民主化的長三角區域生態環境協調管理機構，是長三角區域政府協作機制真正建立的關鍵所在。從近些年的實際發展情況看，長三角區域內各地方政府為了協調相互間關系，往往通過加強橫向間管理協作來實現共同利益，但這種協作關系處于非制度化狀態，缺乏強有力的制度保障。從跨區域環境治理的基本點出發，各地方政府應該彼此達成合作共識，建立起突破行政區劃的具有剛性約束的制度化合作組織。可以從以下幾方面入手：第一，建立有效的信息互通機制，讓各地方政府彼此信任，加強會議磋商形式的交流，與會各方提出問題共同探討，會議內容以電子形式上傳電子政務平臺供社會各界監督。第二，加強生態補償機制建設，重視法律保障制度的建設，明確生態環境補償的原則、方式、程序以及實施細則等。其次，建立權威的跨區域的環境監管機構，統一監管區域內環境保護的政策，法律和法規的具體實施情況，確保合作順利進行。

〔參 考 文 獻〕

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〔3〕高振宇.區域環保合作是解決現階段長三角地區環境問題的迫切需要〔J〕.環境保護，2009，（13）.

〔4〕胡磊，張磊〔EB/OL〕.人民網，http：//ah.people.com.cn/n/2013/0504/c227124-18590056.html.

〔5〕施從美.長三角區域環境治理視域下的生態文明建設〔J〕.社會科學，2010，（05）.

〔6〕陳愛平.從“行政區行政”到“區域公共管理”——政府治理形態嬗變的一種比較分析〔J〕.江西社會科學，2004，（11）.

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〔12〕施從美.長三角區域環境治理視域下的生態文明建設〔J〕.社會科學，2010，（05）.

〔責任編輯：卜亞杰〕