“三化”進程中的村鎮規劃與建設

趙萍

[摘 要]推進“三化”建設是我市今后工作的戰略任務和主攻方向。在這個過程中，村鎮的規劃和建設，直接關系到農民的生產生活，在國民經濟和社會發展中具有特別重要的地位和作用。搞好村鎮規劃和建設，發展村鎮基礎設施建設，有利于農村人口向城鎮集聚，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動地區經濟增長，更有利于城鄉二元結構破除，推進城鄉一體化的統籌建設。

[關鍵詞]“三化”建設；村鎮規劃與建設；問題與對策

[中圖分類號]TU982.29 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 —2234（2014）01 — 0085 — 02

去年底齊齊哈爾市委十二屆二次（擴大）會議提出“以城市化、城鎮化和城鄉一體化為統領，構建齊齊哈爾更好更快發展新格局”，明確了推進“三化”，努力構建經濟社會發展新格局，讓全市人民過上更加幸福的小康生活，是我們今后工作的戰略任務和主攻方向。力爭到2020年，構建梯次分明、結構合理、功能完備的多層次、網絡化新型城市（鎮）體系，形成以齊齊哈爾市區為中心，訥河市、龍江縣、克山縣3個中等城市，其他6個小城市，一批特色小城鎮和農村新型社區的城鄉格局。城鎮化率每年提高1.7個百分點左右，達到60%以上，每年將有約10萬左右農村居民進入城市（鎮）生產生活。通過“三化”建設，將促進發展方式、生產方式、生活方式轉變，使全市人民共享小康社會幸福生活。

城市化、城鎮化是人口由農村向城市轉移、城市人口不斷增長的過程。而城鄉一體化是在生產力、城市化水平達到一定高度條件下實現的城鄉統籌發展過程，是城市化、城鎮化的高級階段和最終目標，其根本要求就是把城市和農村的經濟社會發展作為一個整體，通盤考慮、統籌規劃。黨的十八大提出“城鄉發展一體化是解決‘三農問題的根本途徑”，在這個過程中，村鎮的規劃和建設，直接關系到農民的生產生活，在國民經濟和社會發展中具有特別重要的地位和作用。因為村鎮是社會的重要細胞，也是全面建設小康社會、努力構建和諧社會的難點和關鍵。搞好村鎮規劃和建設，發展村鎮基礎設施建設，有利于農村人口向城鎮集聚，有利于提高農民素質，改善生活質量，也有利于擴大內需，推動地區經濟增長，更有利于城鄉二元結構破除，推進城鄉一體化的統籌建設。因此，科學的村鎮規劃、建設和管理，將是長期的、不容忽視的，也是至關重要的關鍵所在。

一、目前村鎮規劃建設中值得關注的幾個問題

村鎮規劃、建設和管理的戰略性、綜合性都很強，近年來，我市的城鎮、村鎮建設有了長足的發展，縣城及村鎮面貌有了較大程度變化，城市功能日益完善，基礎設施基本配套。但是，村鎮規劃、建設和管理工作還不能完全適應社會經濟發展的需要，尚存在諸多不容忽視的問題。

一是思想認識模糊，重城市輕村鎮。一些單位和領導對村鎮規劃和建設的重要性認識不足，沒有將其擺到經濟發展大戰略和改革開放大格局的高度來認識和理解，存在重城市輕村鎮的思想，認為村鎮建設不是主要的，縣以上城鎮才是建設的重點。覺得村鎮量大分散，建設難出成效與政績，畏難情緒比較突出，在具體工作中缺乏長遠和統盤考慮，忙于應付，計劃性不強，工作重點不突出。還有人認為在財力有限的情況下，如把有限的資金用在村鎮建設上，就沒有多少資金去搞經濟建設，會制約經濟發展，把村鎮建設作為一項應景工程，完全出于被動應付，得過且過，甚至將其作為一種“修補”工程，滿足于小打小鬧，修修補補，如搞搞衛生，換換環境，改改街容市貌而已。

二是功能定位不清，規劃編制管理不嚴肅。一個城鎮沒有自己的特色和文化，就等于沒有靈魂。據調查，有的鄉鎮領導缺乏對縣情、鎮情的深入調查，不是根據當地區位優勢、資源條件、經濟發展、人口規模及城鎮體系等因素來選擇發展方向，不愿意花大力氣、下大功夫去研究具體問題，而是盲目跟在別人后面，一味地搞以工興鎮，或是搞小而全的市場建設，結果搞得村鎮不倫不類，面目全非，缺乏其固有的特色和文化內涵。

另外，我市村鎮規劃和建設中，控制性詳細規劃覆蓋率低，有些規劃缺乏公眾參與，規劃之間缺乏對接，功利性過強，缺少合理性和前瞻性。有的建設管理比較盲目隨意，與規劃脫節，有的未經法定程序就擅自更改規劃，缺乏嚴肅性，以致規劃對村鎮建設的指導性不強，調控和引領作用不明顯，村鎮功能定位、發展目標比較模糊，管理不到位，社會資源嚴重浪費。

還有的地方由于領導調動，規劃調整修改頻繁。有些鄉鎮領導屆位思想嚴重，法律意識淡薄，缺乏長遠和全局觀念，只考慮到任期內的規劃建設，甚至隨意修改變更規劃，造成后續建設無法綜合配套。規劃編制審批時，對規劃的合理性、可行性不予重視，認為有張圖可墻上掛掛即可。等到急于用錢，找塊土地拍賣時，發現與規劃不符，只得申請調整規劃，走彎頭路。

三是管理體制不健全，隊伍建設滯后。目前，已經成立了全市推進“三化”建設領導小組，以加強工作統籌和協調。但是基層部門力量單薄，人員緊缺。鄉鎮一級未設村鎮規劃建設管理機構，未配備規劃建設專職管理人員，沒有形成工作網絡，兼職工作人員普遍老化，專業性不強，很難適應繁重的村鎮規劃建設管理任務。尤其缺乏對村鎮規劃建設有研究的工程技術人員，由于農村規劃設計投入小、報酬低，現在專門的工程技術人員可謂鳳毛麟角。機構不健全，專業和管理人員數量少、素質不高，則規劃、建設、管理就難跟上，致使很多不規范現象產生。

四是基礎設施落后，公共服務配套不足。由于村鎮點多面廣，共享性差，許多基礎設施建設，如老年活動中心、娛樂中心、環保設施及其管理體系等嚴重滯后，標準低，配套差，很多農民難以享受良好的公共服務，生活不方便。近年來雖有明顯改觀，但因歷史欠帳多，投入機制分散，部門之間各自為政，缺少整合，浪費大，整體效率不高。在一些小城鎮，有的是一條街道、一排樓房的“一”字型，有的是一條街道、兩排樓房的“非”字型，有的是上邊住人下面經營的“日”字型，建筑風格單調，缺乏地方特色，帶有濃重的“初級階段”痕跡。此外，還有一些地方對村鎮的綠化和環保工作重視不夠，甚至有的村鎮污染問題十分突出。

五是中心村鎮集聚能力有限，缺乏配套政策扶持。目前，我市中心村和集鎮的自身功能還不完善，產業發展和就業空間、容量不足，輻射帶動能力偏弱，集聚效應不強。同時在土地置換、建房、就業、公共設施投入等方面對中心村和集鎮的扶持配套政策還比較缺乏，吸引力不強，制約了中心村和集鎮的發展。村鎮建設與農村戶籍、土地承包、計劃生育等方面存在著不少矛盾。有的已制定了有關的政策，但還不盡完善，在具體操作中還有許多的問題。

六是投資主體缺乏，建設資金嚴重不足。村鎮規劃的制定和實施都缺少堅強有力的財力支持，從而影響村鎮的整體形象和功能，這是村鎮建設最刺手的事。在城市建設中，可以依靠政府投入來解決資金難題，而對許多經濟不太富裕的農村來說，資金投入靠村集體和農民自身的力量則難以實現可持續。

二、村鎮規劃與建設的對策建議

“三化”建設是我市加快發展的本質問題、關鍵問題、核心問題，推進城市化、城鎮化、城鄉一體化，當前要突出抓好產業建設、城市（鎮）體系建設、合作社建設三項重點任務。城市（鎮）體系建設，要堅持高起點規劃，高標準建設，高效能管理。而增強連接城鄉能力的村鎮建設，其規劃和管理，既要體現全局的戰略性，又要適應局部的靈活性。按照規模適度、職能互補、各具特色、相互協作的思路，堅持“科學規劃，突出特色，集中建設，系統配套，重點突破，規范管理”的原則，具體給出以下幾點對策建議：

1.提高認識，加強領導。各級黨委、政府要加大宣傳力度，提高思想認識，切實重視村鎮建設，把其放到與城市建設同等重要的地位，加強組織協調，明確市、縣區、鄉鎮三級的工作職責，市里主要抓工作部署、統籌協調，縣區是實施和推進村鎮建設的責任主體，鄉鎮是具體建設的實施者，在做好規劃的前提下制定每屆政府分階段分年度的推進目標，增強工作的計劃性。加強對農民的教育引導，充分發揮其主體作用，不斷激發他們建設美好家園的熱情和主動性。

2.明確不同村鎮的功能定位，進一步規范村鎮規劃的編制和管理。推進城鄉一體化發展，必須堅持先規劃后建設的原則，講究科學合理性、可操作性和可持續性。按“撤并自然村、保留特色村、建設中心村、發展小城鎮、培育中心鎮”的總體思路，廣泛聽取意見，吸收專家參與，遵循法定程序，搞好規劃編制，強化控制性詳細規劃和近期建設規劃，注重規劃之間的對接，合理確定村鎮的定位、規模以及遷移時序，制定不同的發展目標，明確建設區、控制保護區、拆遷區，確保村鎮規劃的調控和引領作用。同時要加強村鎮規劃的管理，嚴格執行，切實維護規劃的嚴肅性、長期性，未經法定程序，任何人不得擅自更改。

3.完善村鎮規劃建設管理體制，加強隊伍建設。建議根據需要，逐步在建制鎮設立規劃建設管理機構，負責村鎮規劃建設管理。建制鄉也應配備專職的規劃建設管理人員。同時，加強規劃建設管理隊伍建設，可以借鑒成都的做法，設立鄉村規劃師崗位，通過面向社會公開招募、征集等多種途徑，為各鄉鎮配備鄉村規劃師。另外，通過定期進修深造、短期培訓等，提高村鎮規劃建設管理人員的業務水平。

4.運用市場機制，推進村鎮基礎設施建設。各級財政要加大扶持力度，整合相關資金，增加投入，推進村鎮基礎設施建設。同時，應積極推進村鎮建設市場化進程，以突出解決飲用水安全、改善燃料結構和居住環境為重點，把培育和引導市場放在重要位置，吸引社會各方面的力量參與。充分發揮民間投資的作用，吸引國內外的企業集團和鄉鎮企業投資，吸引農民務工回流資金建設村鎮，不斷提高基礎設施和公共服務的共享率。

5.完善相關配套政策，扶持中心村和集鎮的發展。中心村和集鎮培育是推進村鎮建設的關鍵。為吸引附近的農民向中心村和集鎮集聚，必須堵疏結合，出臺相關政策予以配套。一是資金額度、時間順序上，基礎設施的公共投入要向中心村和集鎮傾斜。二是促進人口向中心村和集鎮集聚。允許到中心村和集鎮落戶的農民能異地置換（包括耕地和宅基地）和跨村建房，并可遷移戶籍關系，享受落戶地村民某些權利，繼續保留其原村集體經濟組織成員資格。加大村屯布點的整治力度，加快推進偏遠村屯的整體搬遷，整合治理空殼房、廢棄宅基地、違章建筑和一戶多宅，限制居住分散和需搬遷的農民在原舊址新建或拆翻建住房，對位于控制或禁建區域的村莊不再新批宅基地。三是對農民在中心村和集鎮上建房推出優惠政策，提高吸引力。四是對到中心村和集鎮落戶的農民實行更加優惠的就業扶持政策，提高就業培訓補貼標準，同等條件下優先推介就業。

〔責任編輯：史煥翔〕