美國制裁大棒效用幾何

5月13日，俄羅斯副總理羅戈津表示，俄方將停止向美國出口發(fā)射軍事衛(wèi)星所需的火箭發(fā)動機。這是4月28日美國宣布對俄實施新一輪經(jīng)濟制裁后，俄官方首次采取反制行動。美歐對俄制裁會否再升級，端視俄會否“擾亂”烏克蘭5月25日的總統(tǒng)選舉。在后冷戰(zhàn)時期，陣營分明且涉及世界性大國的制裁較量僅此一例。

自從一戰(zhàn)后經(jīng)濟制裁正式登上國際外交舞臺以來，美國逐步成長為“制裁帝國”。有學者做過統(tǒng)計，在1914年至2000年的174例經(jīng)濟制裁案例中，美國參與的制裁有109次，占比高達63%。在這個過程中，經(jīng)濟制裁案例曾呈現(xiàn)“爆炸式”增長。經(jīng)濟制裁的形式也從以貿(mào)易禁運、經(jīng)濟封鎖為特征的全面制裁，演變成針對關鍵個人或公司、團體的所謂“聰明制裁”或“定向制裁”。至于經(jīng)濟制裁是否有效，向來是一個極具爭議的話題。美國智庫彼得森國際經(jīng)濟研究所的3位學者研究的結果是成功率為34%，而美國芝加哥大學政治學教授羅伯特·佩普的結論是不足5%。

經(jīng)濟制裁“進化史”

經(jīng)濟制裁最早可以追溯到公元前的伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭時期。公元前432年，以雅典為首的提洛同盟頒布“墨伽拉法令”，禁止提洛同盟與伯羅奔尼撒同盟之間的貿(mào)易，由此引發(fā)伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭。自那以后一直到19世紀，經(jīng)濟制裁往往是戰(zhàn)爭的先導或伴隨品，最知名的就是19世紀初拿破侖戰(zhàn)爭時期針對英國的“大陸封鎖”。一戰(zhàn)后，秉承理想國際主義的美國總統(tǒng)伍德羅·威爾遜，首次公開倡議把經(jīng)濟制裁作為戰(zhàn)爭的“替代手段”。1935年意大利入侵埃塞俄比亞，國聯(lián)祭出制裁大棒但最終草草收場。這次制裁失敗使威爾遜以經(jīng)濟制裁替代戰(zhàn)爭的美好愿景轟然倒塌。直到二戰(zhàn)爆發(fā)，經(jīng)濟制裁依然帶有戰(zhàn)爭風向標的特征，比如1941年7月美國對日本實施包括資產(chǎn)凍結、貿(mào)易禁運在內(nèi)的經(jīng)濟制裁，數(shù)月后，日本偷襲珍珠港引爆太平洋戰(zhàn)爭。

經(jīng)濟制裁真正表現(xiàn)出獨立于戰(zhàn)爭的特征始于二戰(zhàn)結束之后。由于二戰(zhàn)結束不久國際政治格局即走向冷戰(zhàn)，經(jīng)濟制裁隨即被當作兩大陣營戰(zhàn)略博弈的利器。但囿于冷戰(zhàn)的對抗性，美蘇兩國制裁大棒更多地砸向兩大陣營之外的所謂“中間地帶”，比如20世紀六七十年代美國對巴西、智利等拉美左翼掌權國家的制裁，蘇聯(lián)1958年對芬蘭的制裁等。但在冷戰(zhàn)期間，美國也把制裁矛頭直接指向蘇聯(lián)以及社會主義陣營國家。在兩大陣營內(nèi)部，美蘇也都對自己的盟友揮舞過經(jīng)濟制裁大棒，盡管原因各不相同。1968年，蘇聯(lián)對“政治不正確”的捷克斯洛伐克實施過經(jīng)濟制裁，1956年美國對英法軍事進攻埃及實施過經(jīng)濟制裁，1948年美國對阻撓印尼獨立的荷蘭也曾威脅進行經(jīng)濟制裁。

經(jīng)濟制裁再一次表現(xiàn)出“獨立性”是在冷戰(zhàn)結束之后。后冷戰(zhàn)時期的經(jīng)濟制裁褪去了美蘇爭霸的色彩，表現(xiàn)出更為“純粹”的大國外交工具的特征。也正是因為沒有了冷戰(zhàn)對抗的掣肘，1990年代國際上的經(jīng)濟制裁案例呈現(xiàn)“爆炸式”增長，1990年代甚至被稱為“制裁10年”。1945年至1990年，聯(lián)合國安理會只實施了兩次制裁行動，分別是針對羅得西亞（現(xiàn)津巴布韋）和南非，但在1990年代的10年間，聯(lián)合國安理會制裁行為增加到12次。在此期間，美國的對外制裁更是多達50次。經(jīng)濟制裁案例猛增的原因莫衷一是，但相對一致的看法是經(jīng)濟制裁被賦予了越來越多的外交功能，比如阻止內(nèi)戰(zhàn)、防止人道主義災難、保護少數(shù)族裔等弱勢群體、打擊恐怖主義以及推廣民主和人權等。

直到1990年代，經(jīng)濟制裁所導致的人道主義問題，從未進入主流國際視野。1990年對伊拉克入侵科威特所采取的經(jīng)濟制裁引發(fā)了嚴重的人道主義危機，成為經(jīng)濟制裁“進化史”上一個標志性事件。就經(jīng)濟制裁導致大量伊拉克兒童死亡的現(xiàn)象，時任聯(lián)合國秘書長加利指責經(jīng)濟制裁為“鈍器”，引發(fā)“道德問題”。也是從那時開始，全面的經(jīng)濟制裁逐漸被針對特定個人和團體的“聰明制裁”或“定向制裁”所取代。德國科學與政治基金會學者彼得·魯?shù)婪虮硎荆娼?jīng)濟制裁懲罰的是大眾，現(xiàn)在已經(jīng)污名化，失去了合法性。把目標對準“有罪”的個人和精英的定向制裁，成為規(guī)避伴隨全面制裁而產(chǎn)生的道德困境的替代選擇。魯?shù)婪蛘J為，這種“微觀模式”基于這樣一種假定：不同的制裁行為對不同的利益集團的影響程度不同，制裁的目的是為了改變被制裁國精英階層內(nèi)不同團體的利益盤算，從而對政策改變施加壓力。

美國曾制裁半個世界

某種程度上說，美國走向世界舞臺中心的歷史，就是美國成長為“制裁帝國”的歷史。美國對外揮舞制裁大棒頻率的變化軌跡，幾乎就是美國權力壯大、膨脹以及萎縮的過程。彼得森國際經(jīng)濟研究所的統(tǒng)計顯示，在1914～1944年、1945～1969年、1970～1989年這幾個時段，國際上分別有16例、47例、75例經(jīng)濟制裁，其中美國對外經(jīng)濟制裁案例分別為8例、28例、54例，美國占比分別為50%、59%和72%。在1990年代的“制裁10年”期間，全世界經(jīng)濟制裁案例總數(shù)為66例，美國為50例，占比進一步提高到76%。克林頓總統(tǒng)第一任期的4年內(nèi)，美國對35個國家實施了經(jīng)濟制裁，這些被制裁國的人口加總多達23億，占當時世界總?cè)丝诘?2%。

德國科學與政治基金會學者彼得·魯?shù)婪虮硎荆娼?jīng)濟制裁懲罰的是大眾，現(xiàn)在已經(jīng)污名化，失去了合法性。把目標對準“有罪”的個人和精英的定向制裁，成為規(guī)避伴隨全面制裁而產(chǎn)生的道德困境的替代選擇。

全世界42%的人口在美國經(jīng)濟制裁陰影下的時期，也正是美國挾冷戰(zhàn)勝利余威權力膨脹到頂峰的時期。美國在這一時期頻繁揮舞經(jīng)濟制裁大棒，一方面是因為權力在國際上沒有了制衡，另一方面也與美國國內(nèi)體制有關。從國家戰(zhàn)略層面看，冷戰(zhàn)期間美國對外制裁有一個總的指導原則，那就是服務于冷戰(zhàn)。但后冷戰(zhàn)時代，美國的制裁行為至少在官方層面不再具有類似的指導原則，這是美國對外制裁行為隨意化的一個重要原因。

從美國國內(nèi)體制層面看，與對外宣戰(zhàn)需要獲得國會授權不同，美國總統(tǒng)宣布對外經(jīng)濟制裁無須獲得國會授權。1917年的《敵國貿(mào)易法案》、1969年的《出口管理法案》、1977年的《國際緊急經(jīng)濟權力法》以及9·11事件后通過的《愛國者法》等，都在法理上賦予了總統(tǒng)幾乎不受限制的對外制裁權力。與此同時，美國國會也享有相當大的對外制裁權力。與總統(tǒng)不同的是，國會的制裁更多地針對如違反人權、宗教迫害、政治迫害、核不擴散等特定議題。也就是說，美國國會可以根據(jù)自我設定的“標準”，以“按圖索驥”的方式框定制裁對象。而從歷史記錄看，美國國會發(fā)起的對外制裁數(shù)量絲毫不遜于美國總統(tǒng)。

一般來說，對外經(jīng)濟制裁屬于國家行為，但美國的獨特之處在于，地方權力機構也廣泛地參與到對外經(jīng)濟制裁行為中。美國地方政府從1980年代末開始介入經(jīng)濟制裁問題，在針對南非種族隔離政策的制裁行動中，美國有23個州以及80個城市參與其中。紐約市在1997年甚至以宗教問題為由把包括古巴、埃及、印尼、獨聯(lián)體國家等在內(nèi)的數(shù)十個國家列為制裁對象。

當制裁實施國預期將與被制裁國頻繁發(fā)生沖突時，實施制裁的可能性更大；但另一方面，被制裁國對與制裁實施國之間沖突預期越高，做出妥協(xié)的可能性就越小。

美國對外制裁行為的另一個獨特之處是，把制裁對象擴展到與被制裁對象相關的第三方，即所謂的“次級制裁”。美國的“次級制裁”頻頻引發(fā)美國與盟國之間的矛盾，被指責為行使“治外法權”。“次級制裁”最具代表性的是1996年美國國會通過的針對古巴的《赫爾姆斯-伯頓法案》，以及針對伊朗和利比亞的《伊朗-利比亞制裁法案》。這兩個法案的共同點是對向古巴、伊朗和利比亞某些領域進行投資的第三方國家的公司實施制裁。當時這兩個法案惹惱了美國的歐洲盟友，在時任歐盟貿(mào)易專員列昂·布里坦的力推下，歐盟還為此專門通過了法案，禁止歐洲的個人和公司遵守美國的這些法案，并為此還將美國告到了世貿(mào)組織。2003年布什政府時期，美國以向伊朗出口導彈相關技術為由制裁中國北方工業(yè)公司，也屬于“次級制裁”。

從對外制裁案例數(shù)量來看，美國在經(jīng)歷了布什政府時期的新一輪爆炸式增長后，基本保持在原有水平上。奧巴馬政府時期，除了最近對俄羅斯的經(jīng)濟制裁，美國的對外制裁行為幾乎沒有增加，針對伊朗、敘利亞的制裁也只是在原有基礎上的加碼。值得關注的是，美國雖然頻繁使用經(jīng)濟制裁手段，但對經(jīng)濟制裁的目標訴求事實上在不斷收縮。冷戰(zhàn)期間，美國多次對外制裁行為都承擔“政權更迭”的功能，這一點在對拉美左翼政權的制裁中表現(xiàn)得尤為明顯。冷戰(zhàn)結束后尤其是進入21世紀后，美國對外制裁的目標更多地著眼于“政府行為改變”。2003年朝核危機爆發(fā)之初，布什政府曾公開表示經(jīng)濟制裁的目的，就是要在朝鮮實現(xiàn)“政權更迭”，但很快將這一表述改為“政府行為改變”。

對俄制裁會否奏效

2014年5月6日，美國財政部助理部長丹尼爾·格拉澤在國會聽證會上表示，美國的經(jīng)濟制裁對俄羅斯已經(jīng)產(chǎn)生了影響。他還列出一系列數(shù)據(jù)，稱俄股市下跌了13%、俄央行注入500億美元穩(wěn)定盧布、今年俄資本外流將多達1300億美元等。金融制裁被稱為“聰明制裁”中的殺手锏，美國對俄祭出的正是這一招。但從經(jīng)濟制裁成功的歷史和邏輯來看，造成經(jīng)濟損失與制裁成功之間并不存在簡單的線性關系。換句話說，那些被美國圈定的制裁對象或公司遭遇利益受損，會否以及如何導致俄羅斯國家政策行為的改變，存在很大的不確定性；而即使俄羅斯最終做出妥協(xié)或讓步，也不能完全證明與美國的制裁行為直接相關。

彼得森國際經(jīng)濟研究所的一份報告顯示，在1945～1969年、1970～1989年、1990～2000年這3個時段，美國對外制裁的成功率分別是50%、31%和29%。也就是說，雖然美國對外制裁的次數(shù)在增多，但制裁的效用卻在遞減。美國羅切斯特大學教授斯坦利·恩格爾曼解釋稱，全球化強化了國際貿(mào)易聯(lián)系，這種聯(lián)系的增強，一方面使得經(jīng)濟制裁成為更具吸引力的外交手段，同時也增加了規(guī)避經(jīng)濟制裁的可能性，從而弱化經(jīng)濟制裁的效力。對于美國來說，制裁效用降低的一個關鍵原因是，美國在全球經(jīng)濟中相對地位在下降，美國及其盟友已經(jīng)失去了在全球商品和服務貿(mào)易領域部分的影響力。更為關鍵的是，在后冷戰(zhàn)時代，美國針對大國的經(jīng)濟制裁案例中，還沒有最終迫使被制裁對象徹底妥協(xié)的先例。

美國塔夫斯大學政治學教授丹尼爾·德茨納，在研究經(jīng)濟制裁歷史的基礎上，發(fā)現(xiàn)了“制裁悖論”現(xiàn)象。這一現(xiàn)象是指，針對對手的制裁要比針對盟友的制裁數(shù)量多，但針對盟友制裁的成功率要比針對對手的成功率高。此外，當制裁實施國預期將與被制裁國頻繁發(fā)生沖突時，實施制裁的可能性更大；但另一方面，被制裁國對與制裁實施國之間沖突預期越高，做出妥協(xié)的可能性就越小。依此邏輯，俄羅斯至少在理論上不太可能向美國的經(jīng)濟制裁屈服。因為作為競爭對手，俄羅斯的妥協(xié)可能會成為影響未來與美國較量的戰(zhàn)略負資產(chǎn)。當然這并不意味著俄羅斯絕不會做出妥協(xié)。歷史地看，那些不危及國家領土、國家安全以及體制安全的制裁更有可能取得成功。從這個意義上說，俄羅斯對美國經(jīng)濟制裁做出妥協(xié)的外部條件，很可能是烏克蘭局勢的發(fā)展不逾越俄戰(zhàn)略安全認知的底線。