我國漁港小鎮的演變歷程及發展建議研究

摘要：漁港小鎮是以漁港為依托，以漁業為主要產業，以捕撈、養殖、水產品加工和水產品貿易為主要經濟活動的小城鎮。漁港小鎮也是我國開發海洋資源，實現沿海地區城鎮化的直接載體。文章以解析漁港小鎮概念及特征為著眼點，總結分析了世界漁港小鎮的發展現狀及發展趨勢，對我國漁港小鎮的發展的演變歷程進行了總結，明確了我國漁港小鎮發展的現狀及不足之處，進而對我國漁港小鎮的發展提出建議。

關鍵詞：漁港小鎮；演變歷程；漁業

“十二五”時期是我國全面實現小康水平目標的重要戰略機遇期，我國的經濟發展面臨著轉變經濟發展方式、調整經濟結構、促進城鎮化三大主要任務。城鎮化是未來我國經濟發展的重中之重，十八屆三中全會提出要“完善新型城鎮化規劃”，重點發展農產品加工工業。建設漁港小鎮是我國沿海地區實施城鎮化的重要內容，是海洋漁業產業鏈條產業集群形成的基礎，具有開發海洋資源、建設漁港、合理利用海岸線、緩解大城市人口壓力等功能。

一、漁港小鎮的基本內涵及其特征

漁港是漁民生產生活最主要的后方基地和漁船最重要的避風場所。隨著生產技術水平的不斷提升，漁港的功能日趨多樣化。最初，漁港只是作為漁民生產活動的場所，是漁業發展的基礎設施的重要組成部分，承擔著裝卸漁獲物和補給漁需及生活物資的功能。隨著漁區第二產業的發展，漁港逐步成為漁獲物加工、冷凍、儲運及漁船漁具修造的產業集聚地。此外，漁港還兼具防臺減災、保障漁民生命財產安全、發展漁業生產、消化剩余勞動力、繁榮地方經濟、促進社會經濟發展等方面的作用。

漁港小鎮，顧名思義即依托漁港或臨近漁港而形成的人口聚集的小城鎮。漁港小鎮多由其特殊的地理條件而來，依附漁港發展并形成各具發展特色的生產模式。按照現行規定，縣及縣以上機關所在地或常住人口在2000人以上10萬人以下，其中非農業人口占50%以上的居民點都是城鎮。漁港小鎮是聯系海洋產業與陸域產業的重要紐帶，是推動海洋經濟發展的綜合載體和平臺，是將經濟潛力轉化為現實生產力并提高相關效率的橋梁紐帶，更是沿海地區經濟發展的重要標志。

改革開放30多年以來，我國海洋漁業尤其是海水養殖業發展迅速，海洋漁業已成為我國海洋產業的重要組成部分。2012年，全國海洋漁業增加值達到3652億元，比上一年增長6.4%，占海洋產業總增加值的16.98%，僅次于海洋交通運輸和濱海旅游業，居各海洋產業的第三位。海洋漁業的快速發展促進了漁港小鎮的發展并形成了自身發展的獨有特性。

從地理位置上說，漁港小鎮多位于海岸線上或江河入海口處，也有一些依河而建（主要見于河道密布的歐洲）。漁港小鎮具有天然的區位優勢和資源優勢，相對而言，對海洋資源的依賴性也十分強烈，一般具有以下特征。

1. 形成過程的自發性。漁港小鎮一般是由漁村自然發展而來的，其形成過程具有明顯的自發性。隨著社會的發展和人口增加，漁村的規模逐漸擴大。隨著生產的發展和產業聚集的出現，漁村逐漸具有了生活之外的生產、服務、組織管理等功能。由此，漁村自發地演變成了漁港小鎮。

2. 與漁港的關系密切。在地理位置上，漁港與城鎮相依相偎；在發展關系上，漁港與城鎮互動發展。從歷史來看，上海、廈門、深圳都是從漁村發展而來的，是“以港興城”的典型范例。從國外發展經驗來看，發展以多功能漁港為基礎、具有海濱特色的小城鎮是開發海洋資源、實現沿海地區城鎮化的有效途徑。

3. 依賴海洋漁業資源，產業結構比較單一。漁港小鎮的居民以漁為生，當地勞動力以從事漁業及相關產業為主，漁業是經濟發展的支柱產業。但是，海洋漁業特別是捕撈漁業的固定成本很高，漁民轉產轉業困難，導致當地產業結構單一，并且結構調整和產業升級都比較困難。

二、世界漁港小鎮的發展現狀

從近代社會的發展史來看，沿海地區具有明顯的優先發展優勢。許多沿海大城市都是從漁村發展而來。分析世界著名漁港城鎮的演變歷程和發展現狀對我國建設漁港小鎮具有重要的借鑒意義。

（一）重視長期規劃和合理布局

在漁港和漁港小鎮的發展過程中，發達國家十分重視制訂科學的長期發展規劃，合理布局漁港的地域分布。20世紀60年代以來，日本一共進行了五輪國土綜合開發規劃，使沿海開發實現了從“據點”開發到“沿線”發展、“圈層”建設、“多核”網絡整合等階段性轉變。20世紀70年代以來，韓國也進行了四輪沿海開發規劃，引導城市體系從“兩極”向“圈層”、“走廊”等形態演變。另外，漁港經濟發達地區的漁港分布也比較合理。日本海岸線長達34758公里，現有大小漁港2900多個，全國漁港海岸線總長為6132公里，平均每個漁港占有2.1公里海岸線，如沿日本全國海岸線平均計算，則每12公里海岸就有一個漁港。從1951年起，日本平均每隔5年就制訂一個漁港建設計劃。國家撥出大量資金補助漁港建設（1951～1985年國家共撥出18697億日元，相當于人民幣約486億元）。

（二）注重多功能化發展

漁港小鎮突破傳統漁村功能單一的困局，重視漁業、漁港、城鎮一體化建設，逐漸發展成為集漁業、環保、旅游、度假娛樂為一體的海洋生產和消費場所。從世界漁港小鎮發展經驗來看，美國舊金山漁人碼頭聯合惡魔島、金門大橋等世界著名的景點，利用自身良好的自然生態資源、人文資源和完善的旅游設施，借助舊金山市區便捷的交通條件，形成了世界知名的休閑漁業區。日本的長崎縣南風泊漁港是一個以傳統漁業為主要產業的離島漁港，通過人工投放漁礁、增殖放流并輔以建設海濱浴場、連島大橋及漁貨直銷中心等舉措，發展垂釣旅游，利用高島特有的煤礦產業建立博物館，形成了集親水、海釣、海鮮餐飲、文化觀賞等于一體的旅游產業，實現了當地經濟的持續快速發展。

（三）重視管理體制和法律法規的完善

高效的管理體制和完善的法律法規是一個地區經濟社會發展的基礎和保障。世界發達地區的漁港的管理法制相對完備，管理機構健全，各部門職權劃分明確，在漁港建設和漁區發展方面取得了顯著成效。早在1950年，日本就通過并頒布了漁港法，漁港法的頒布和實施對于漁港統一規劃、建設和維修具有重要的保障作用。此外，與漁港相關的還有海岸法、國有財產港灣法、港測法、河川法、道路法、海半島振興法等幾十種法規來支持和規范日本漁港及相關產業的發展。韓國在漁港規劃、設計、建設、工程監理、開發管理、日常維護等方面，都有專門的法律法規依據，職權分工明確、責任到位。依據《漁村漁港法》等法律法規，漁港規劃由海洋水產部的有關部門負責，漁港設計由專門的設計部門負責，建設工程通過公開招標采取最低競標的方式委托建筑公司完成。

功能多元化是世界漁港小鎮發展的共同趨勢。除了海產品供給的基本功能外，休閑漁業、濱海旅游、藍色生物技術等多重產業正成為未來漁港小鎮轉型升級的重要領域。此外，生態文明建設也逐步納入到漁港小鎮建設的范疇。

三、我國漁港小鎮的演變歷程

（一）雛形階段（1949年之前）

漁業是隨著近代貿易的發展而產生、形成的。漁業發展之初，捕撈技術落后，漁船漁具簡陋，漁業生產能力低下，主要作業方式是利用定置網、小拉網等小型漁具開展隨潮水漲落的簡單漁業生產，且作業范圍局限于近海淺水區。雖然早在1904年中國就引進了第一艘漁輪“福海號”，但舊式風帆船在相當長的時期內占據主體地位，漁港也尚未成形，漁船多停靠在附近的村莊或避風條件較好的天然港灣。20世紀50年代中期，我國機動漁船只占全國漁船的1%左右。隨著沿海地區商業的發展，特別是沿海鹽業的興起，漁鹽碼頭和早期商港相繼出現。從社會形態上說，由于漁民的捕撈作業范圍相對集中，漁民聚集而居，形成了最早的漁民生活聚集地，但在自然形成的漁民聚集地中，捕撈技術落后，漁業生產力低下，漁民生活缺乏有效的組織。當時的漁民聚集地還不屬于完整意義上的社會組織形態，因而不具備行政管理職能。

（二）起步階段（1949～1959年）

新中國成立之初，為了盡快恢復經濟發展，保障工業建設，漁業受到政府的高度重視。取締漁行、漁霸，實行漁民自產自銷政策，鼓勵漁民自愿成立漁業合作社，這些政策極大地調動了漁民生產積極性。新中國成立后，建立了各級行政管理機構，漁業小鎮成為我國基層行政組織。在20世紀50年代，漁港小鎮先后經歷了“互助組——初級社——高級社”的發展歷程。隨著人民公社的建立，政府對漁民生活和漁業生產的行政管理日益加強，漁港小鎮基本形成并得以進一步發展。與漁業小鎮的快速發展相呼應，漁港的發展也順勢而起。一方面，在發展漁業經濟的過程中，人們逐漸認識到了豐富的漁業資源所帶來的巨大發展潛力；另一方面，頻繁的自然災害使當時落后的漁業遭受重創，因此激發了群眾發展機帆船和建設漁港的積極性。這一階段，各級政府比較重視漁業生產，為了更好地滿足機輪漁船的作業條件，各地開始在重點漁業鄉鎮建設漁業碼頭。與此同時，我國學者開始關注漁港的學術研究。1958年，孫元龍發表《漁港十化》，反映了當時的社會大背景下對漁港發展的構思。隨后，關于漁港建設技術和避風技術的研究受到了專家學者的重視，為這一時期的漁港建設提供了重要的技術支撐。

（三）規范化發展階段（1960～1989年）

20世紀60年代和70年代，我國社會經濟經歷了三年自然災害和十年動亂，漁港小鎮發展也經歷了波折和起伏。黨的十一屆三中全會以后，國家實施沿海經濟發展戰略，漁港小鎮在數量和質量上都顯著提高，我國漁港小鎮也逐漸進入快速發展階段。建立聯產承包為主的漁業責任制，漁業包產到戶，發展商品經濟，加快了漁港小鎮的發展進程。

漁港小鎮的發展往往是與漁港建設相伴而行的。改革開放以前，我國大部分漁港缺少必要的基礎設施，不能滿足漁業發展的需要。為了搞好漁港的規劃和建設，國家通過投資建設綜合性群眾漁業碼頭并提出了“自力更生、民辦公助”的建港方針，促使沿海地區形成了一批國營漁港和漁業基地及小型漁業碼頭，極大地滿足了當時漁業發展的需要。這一時期，包括高蘭生、張錫良、徐大才、張達昌、徐年強等多位學者針對漁港建設問題從不同角度進行了研究論述。1984年舉行了第四次全國漁港建設技術交流會，總結和交流了各地漁港建設的經驗并對漁港的未來發展提出了設想。

（四）漁港小鎮的探索發展階段（1990年至今）

隨著改革重點轉移到城市，國家制定了一系列吸引農村人口進城和設立新城鎮的優惠政策，特別是市場經濟體制的確立，為我國小城鎮發展帶來了新的契機。隨著我國漁業經濟的持續發展，漁船數量持續增加，漁港基礎設施不斷完善，漁港小鎮的發展步伐逐步加快。1991年國務院轉發農業部《關于加強群眾漁港建設的報告》，要求各地高度重視漁港建設，增加投資力度，制訂相關的漁港改造和擴建規劃。把漁港建設納入到地方法律軌道，使漁港建設有法可依，加強了漁港管理，促進了漁港的基礎設施建設。“十五”期間，多功能漁港的建設開始受到重視。多功能漁港不僅在保障人民生命財產安全、保障漁業生產順利進行方面發揮了重要作用，還帶動了漁業相關產業和二、三產業的發展，促進了漁港小鎮建設。“十一五”以來，全國各地繼續重視漁區經濟發展，漁港條件有了明顯改善，漁港小鎮內部產業化水平提高，產業結構升級優化，漁業綜合生產力水平達到了新的高度。

四、我國漁港小鎮發展的啟示

“十一五”期間，全國各地加大了對漁港的建設，基礎設施條件有了較大改善，產業化水平大幅提高，漁港小鎮已成為漁業綜合生產力發展的平臺，也是多種海洋產業的主要聚集區。分析梳理我國漁港小鎮的發展歷程，跟蹤漁港小鎮發展趨勢，為今后我國漁港小鎮建設提出以下建議。

（一）加強科學管理，重視長期規劃

漁港小鎮的形成具有自發性，在發展過程中缺少科學管理，區域規劃幾乎空白。隨著時間的推移，人口聚集、產業發展和要素規模逐步擴大，區域內的生產生活功能越來越復雜，漁港區和生活區夾雜在一起，功能區分不明確，各產業用地雜亂無章。解決上述問題，關鍵是加強科學管理，制訂發展規劃，明確發展方向。在今后的發展中，各地應因地制宜地強化政府組織管理職能，合理規劃漁港小鎮的發展。首先，完善地方管理法制，健全機構，明確權責。其次，從區域整體角度出發，做好城鎮發展的中長期規劃，科學協調好職能分工。

（二）打造生態漁港小鎮

過度捕撈和環境破壞已經敲響了全球范圍內的漁業資源衰退的警鐘。海洋生物資源的再生能力是有限的，捕撈業不是“永遠的朝陽產業”。目前，國內很多漁港小鎮對海洋的開發程度超過了海洋的自我修復能力，一旦海洋資源枯竭，依附于海洋的漁港小鎮必將消亡。海洋生態環境制約漁港小鎮的發展。因此，實施可持續發展戰略勢在必行。對此，一是要制訂具體的城鎮開發和整治計劃，設立監管人員，嚴格按計劃科學開發利用海洋資源；二是要發揮科技創新的支撐作用，積極發展產學研聯盟；三是要培育新的經濟增長點，大力發展觀光漁業和休閑漁業。

（三）建設多功能漁港小鎮

從功能上看，目前的漁港小鎮功能單一，主要表現為以漁業生產為主的水產品供給功能。單一功能定位顯然不能滿足漁港小鎮進一步發展的需要，城鎮功能多元化是時代發展的新要求。以漁港為基礎，建設集漁船補給與維修、漁業養殖、漁業加工、水產品流通與貿易、漁業休閑與旅游為一體的多功能漁業產業基地，是我國漁港小鎮實現轉型升級和跨越式發展的重要路徑。因此，在大力發展漁業第二產業的同時，應注重打造“漁”文化小城鎮，以海鮮美食、漁港觀光、海濱度假為特色，積極引導特色旅游，使漁港小鎮成為集旅游、觀光、休閑、度假為一體的特色小城鎮。

（四）調整產業結構，促進產業鏈升級

目前，我國漁港小鎮的產業結構以第一產業為主，主要包括捕撈、養殖和苗種繁育等。產業結構層次低，城鎮發展過分依賴于海洋漁業資源。由于產業鏈接短，產品單一，使得區域內經濟發展缺乏競爭機制，產業升級缺乏動力。漁港小鎮要實現進一步發展，就必須調整產業結構，積極延伸漁業產業鏈接，促進產業優化升級。在優化提高漁業第一產業效益基礎上，合理布局漁業第二產業，大力促推進漁業第三產業發展。

（五）加強海陸聯動，促進新型城鎮化發展

相對于漁港建設和產業聚集的快速發展，漁港小鎮的城鎮化進程稍顯滯后，在此背景下，推進“港產鎮”聯動發展對漁港建設、產業升級和城鎮化發展具有重要意義。對此，一是要加強漁港建設。漁港是實現漁區發展的主要支撐，漁港建設要盡量使漁港與城鎮建設聯系起來，實現空間上的聯動發展；二是發展有海濱特色的產業，針對當地資源優勢，培育和發展諸如觀光度假、休閑旅游業，海洋知識教育、生活性服務業等優質產業，促進海洋產業和城鎮化的聯動發展；三是完善小城鎮基礎設施，推進漁港小鎮的水電氣網建設，加快濱海道路和防潮堤建設，逐步完善城鎮功能，提高其綜合服務能力和對周邊鄉村的輻射力。

（六）盡快制訂和實施“沿海地區漁港城鎮建設規劃”

漁港小鎮作為沿海區域經濟發展的重要載體，對我國經濟發展和海洋資源開發有重要意義。在建設漁港小鎮過程中，應堅持以海洋經濟建設和海洋資源有序開發為中心帶動城鎮化發展的方針，特別是按照黨的十八大提出的“提高海洋資源開發能力，發展海洋經濟，保護海洋生態環境，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國”的發展戰略，實現漁港小鎮的健康發展。為此，建議盡快制訂和實施“沿海地區漁港城鎮建設規劃”，統籌今后一個時期我國漁港小鎮建設，促進沿海城鄉區域經濟社會協調發展。

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*本文系中華人民共和國農業部2014年漁政管理項目。

（作者單位：劉瑞娟，中國海洋大學管理學院；衣艷榮，中國海洋大學水產學院、農業部漁業局政策法規處）