試論農村土地整理法的法律屬性

摘要：土地是我國經濟發展的關鍵和基礎，但我國土地日益稀少，人地矛盾更是日益突出，土地整理成為解決問題的關鍵措施。但我國目前沒有土地整理的專項法律，對土地整理法的法律屬性研究成為立法的關鍵。對此，試從社會共性、宏觀調控和市場混合經濟的角度確定土地整理法律屬性，為今后的土地整理提供規范指引。

關鍵字：農村土地整理；法律屬性；社會共公性；宏觀調控

法律部門是法律體系的主干和基本成分，把一國的法律體系劃分為一些部門，又把眾多的法律規范分門別類地歸入一些部門，這本質上是一種人類的認識活動。目前，按照全國人大常委會法工委的分類，我國的法律體系包括七個法律部門，即憲法及其相關法、行政法、刑法、民商法、經濟法、社會法和程序法。對于農村土地整理法的部門歸屬對我們今后進行土地整理是至關重要，它影響著今后農村土地整理的立法及實施（執法、司法、守法、法律監督）的整個過程。

然而，學界中對土地整理法的法律屬性爭論不休、沒有一個確定答案。有學者認為政府參與土地整理從而農村土地整理法應當屬于行政法，有學者認為因為涉及權屬調整而應從屬于民法，還有學者認為應當屬于經濟法。筆者贊同第三種觀點，認為土地整理法屬于經濟法的范疇。

一、社會公共性

在整個社會中，個人是組成元素，但個人具有私有性，如要克服該缺陷，則社會必須具有社會的公共性。社會公共性的內涵依照王保樹、邱本的觀點，共有四種內涵，即：社會性、公共性、公益性和干預性。

第一，社會性，是指從社會公共性范圍的角度出發，具有普遍性、全局性、大眾性，具體如：社會穩定、基礎設施、宏觀調控、環境保護、資源利用等；第二，公用性，是指從社會公共性的屬性出發，具有公有性、共享性、共同性，具體如：在社會公共性領域內活動的主體由私人主體和公共主體共同構成；運作的權力（利）不單有私人權利，還有公共權力，等等；第三，公益性，是指從社會公共性的宗旨出發，指利益所屬的公眾性、利益分配的公平性，利益本位的社會性，具體包括：公共財產、社會分配、社會福利、環境保護等；第四，干預性，是指從社會公共性的實現手段出發，內在自發性和市場調節性外，突出外在強制性和國家權力干預性，私人自治性和公共決策性的結合，具體包括：立法干預、司法干預和行政干預等。

具有以上內涵的社會公共性，體現了當下時代要求和社會需求。標志著從個體本位到國家本位再到社會本位的轉變；標志著社會公共利益重于“個人”和“國家”的利益；標志著全社會應當共享共有資源帶來的成果；標志著國家應對市場進行適當的干預。從而，可以看出民法和行政法不能完全的和社會公共性接軌，經濟法卻能很好的體現出社會公共性的內涵和它體現的社會需求。

首先，民法是維護私權、保護個體利益、體現自治的法律，是“個人本位法”、“私權本位法”、“意思自治法”。理論中設定個體是理性的論斷與現實社會中個體的自私貪欲相違背，從而個人會為了爭奪更多的利益而不惜犧牲他人或社會整理利益；個人能力高低不同從而獲取的利益多少不等，這會出現利益的不均等化分配；個人的意思自治從根本上奪取了國家宏觀調控等，這都違背了社會的公共性從而民法不能體現社會公共性的；其次，行政法是維護國家利益，體現政府國家意志的法律，是“國家利益法”、“國家本位法”“政府管理法”。政府作為國家的代表機構，在進行社會管理時，政府和被管理者是不平等關系，政府的權利過大或恣意膨脹，或受自體利益的驅使，從而會出現政府失靈、政府權益侵犯個體權益，這些都體現了與社會公共性的對立；最后，經濟法是調整經濟生活和領域的法律，注重社會的整體利益，具有社會性，是“社會本位法”、“國家干預法”，它一方面對私權濫用進行控制，另一方面又對國家權力擴張進行限制，以社會利益為本位，追求社會利益最大化。從而經濟法具有社會公共性的內涵，經濟法就是社會公共性催生的產物。

農村土地整理是在政府指導下由農村集體經濟組織實施的，目的是為了提高土地集約利用率、改善農業生態系統、協調社會、經濟、環境的可持續性發展，這過程體現了功能的社會性、權利與義務的公共性、保護環境的公益性、國家干預的特點，從而指導農村土地整理的法律就應當具有社會公共性，農村土地整理法應當屬于經濟法的范疇。

二、宏觀調控說

當市場盲目性導致市場失靈時，許多學者開始反思壟斷資本主義的缺陷，尤以凱恩斯為代表的經濟學家提出國家介入市場的必要性；同時也應注意到，國家在進行市場調控時也會出現政府失靈，加劇市場失靈的困境。此時，民法和行政法都對該弊端無法提出解決之道，從而宏觀調控順應時代要求而出現，某種意義上說， 宏觀調控法可以看作是政府適當參與市場監管、調節的法律，又是規制國家宏觀調控行為之法。

從歷史演進看，各國土地整理也正歷經宏觀調控法介入和不斷強化的過程。近代社會，在民法理論下，土地權利為具有絕對性和排他性的物權，國家只義務去保護土地私權義務，卻無權力去干預私權。土地整理一方面被單純限制于簡單的土地合并；另一方面，僅作為限制土地私有權的例外，以土地權利人私人行為為主，政府無權做出調控，土地整理相關法律沒有融入社會公共價值理念和宏觀調控法律理念。從而個體本位主義的指導下，使得許多國家的土地整理在缺乏政府的整理規劃和指導、監督下，出現了違背農業生態和可持續發展的后果。如德國，就出現了大面積的土地資源環境遭受破壞等窘境。到現代社會中，社會本位和可持續發展理念下，各國開始注重國家宏觀調控的介入，各國都豐富出臺相關的土地整理的宏觀調控法。而我國目前幾乎沒有這方面的法律。

宏觀調控法和市場規制法是經濟法的兩大法律制度，宏觀調控中就包括了對自然資源環境的宏觀性、整體性控制，現代社會中宏觀調控法已經介入到農村土地整理領域中，調整農村土地整理的法律當然屬于經濟法的范疇。

三、市場經濟混合說

市場經濟混合學說認為，在混合經濟中，產權結構存在公、私兩種形式，從而應當由市場和國家共同進行調節；在資源配置中，市場僅起到基礎作用，而國家對資源配置起調節作用。在理論上，市場自治性的活動即純粹的市場行為，是民法范疇的領域；國家自身運行是國家的活動，因此它是行政法的領域；那么，國家介入市場的領域，必然應是經濟法的領域。從而民法是關于市場和人的法律，行政法是關于國家與國家權力的法律，經濟法則是關于市場與國家結合的法律。

在經濟學中，狹義的資源即為自然資源；資源配置是指在資源稀缺的情況下，通過一定的方式，在社會各領域中合理分配有限的資源，以實現資源的最大利用化，獲得最佳的效益。土地一直是全人類稀缺的資源，而我國的土地資源更是一直處于數量稀缺、耕地后備量不足的窘境；20世紀末期，我國開始從計劃經濟體系向市場經濟體系轉變，同時城市化的進程中，受市場利益的驅動，大量的耕地被建設用地所吞食，土地供求關系極度惡化。從而我國的農村土地整理在本質上就是一次資源配置的過程，實現土地資源總量的供需均衡，達到耕地占補平衡和耕地總量動態平衡的最佳效果。

按照民法是市場和個人結合的法律，如果農村土地整理屬于民法調整過程，那就會出現土地所有權人或土地使用人在沒有國家監管控制下，為了一己私利而不顧集體、國家利益，任意的歸并農田、隨意的遷移農村居民點、放棄拋荒地的開發整理等不良后果；而在關于國家和國家權利的行政法調控下，則會出現行政管理權替代農村集體組織所享的自主權，從而農村土地整理會在政府“政績”欲望下侵犯農村集體的利益；但在市場和國家結合的經濟法制度下，農村土地整理的過程是，在國家監管下，市場自我的調節，多方權益相互制約，實現整體社會利益的最大，盡可能的避免了“個人”、“國家”侵犯社會整理利益。從而在經濟法的調整下，農村土地整理才會在市場經濟體制下更好的實現資源配置。

從以上的三點分析，再結合羅艷的《土地整理法律制度研究》和李煉軍的《土地整理的法律研究》，從經濟法調整對象、調整方法、價值目標、法律本位、法律關系主體等角度的分析，筆者認為農村土地整理法應當屬于經濟法部門。

農村土地整理的范圍之廣，涉及面之大，且經濟法相對民法和行政法畢竟是產生年代不久的“新法”，農村土地整理現實實踐中，當然會出現經濟法所不能調整的問題，比如權屬問題，土地整理權屬調整包括土地所有權、使用權調整及在其上設定的它項權利調整。這些由微觀層次的民法調整更加適宜。還有政府在農村土地整理中的管理權責，比如地籍管理、土地整理中權屬登記等，行政法能更好的進行調整。從而農村土地整理法首先考慮屬于經濟法范疇，但對于經濟法所不能調整的問題，應該使用其他法律進行調整。

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（作者單位：南京農業大學人文社會科學學院）