淺談國庫支付制度下行政事業單位的內部控制

摘要：由于部分行政事業單位的內部控制意識淡薄、內部控制制度不健全、單位財務體系無法與集中支付制度充分銜接、行政事業單位財務信息化水平較低等現象，導致國庫支付制度難以有效促進其內部控制水平。文章梳理了國庫支付制度與內部控制的主要內容，以及前者對后者的影響。繼而，對我國行政事業單位在內部控制存在的不足進行分析整理，并針對存在的不足提出強化其內部控制的政策建議。

關鍵詞：國庫支付制度；行政事業單位；內部控制

一、國庫支付制度與行政事業單位內部控制的主要內容

國庫支付制度是指政府通過國庫單一支付賬戶向商品和勞務供應商支付款項的財政支付體系，國庫集中支付與集中收繳制度構成了統一的國庫集中收付制度。國庫支付制度改變了傳統的財政撥付模式，通過對各部門支出的審核直接將款項支付給供應商，從而減少了中間環節，改變了財政資金的管理方式，使得財政收入與支出運轉路徑發生重大變化，改變了傳統的層層轉撥方式。國庫支付制度能夠有效減少資金運轉與管理過程中存在的資金截留與私自挪用問題，有效提高了財政資金的效率；同時，國庫支付制度加強了對預算單位資金使用的管理，有效控制預算單位將資金投放于高風險高盈利的項目，從而提高了財政資金的安全性。總之，國庫支付制度能夠通過強化對財政資金的運轉、控制與管理，從而極大提高了資金使用效率和資金的安全性。

內部控制是指一個單位為實現經營目標、保障其資金的安全性、保障其財務信息的真實可靠、保證其經營計劃的有效實施等目標，采取的諸如自我調整、約束、規范、考核與控制等一系列措施。行政事業單位的內部控制水平將影響到財政資金投放的使用效率、財政資金的安全完整、財務信息的真實可靠、公共服務計劃的有效實施。因此，加強行政事業單位內部控制對于提高其公共服務職能，提高政府財政資金的使用效率與安全完整具有重要意義。

二、國庫支付制度對行政事業單位內部控制的影響

第一，國庫支付制度為行政事業單位內部控制提供了良好的環境，主要體現為：首先，程序化的預算管理流程、規范化的預算管理制度。國庫統一支付制度有效減少了傳統財政撥款的中間環節，改變了傳統的財政資金運轉與管理程序與方式，對行政事業單位的預算管理提出了更高的要求，因此需要建立健全適應新的財政支付模式的預算管理模式。其次，國庫支付制度減少了審批環節，避免了主觀因素造成的資金挪用，提高了行政事業單位內部控制的規范性。精簡的支付體系為行政事業單位的內部控制提供了高效、透明與規范的環境，有利于其內部控制制度與體系的構建。

第二，國庫支付制度強化了行政事業單位的預算編制、執行與監督，提高了內部控制水平。國庫支付制度通過控制資金的不規范使用等現象，增強財政資金的合理配置并提高財政資金的使用效率。國庫支付制度是建立在高效、規范的預算申請與審批體系之上的，該制度有效提高了預算的編制、執行與監督水平，從而有效強化了其內部控制水平。

第三，國庫支付制度提高了會計核算的電算化與信息化，提高了企業內部控制的效率。國庫統一支付制度要求行政事業單位在財務處理方面具備過硬的計算機硬件、完善的財務信息網絡以及熟練的會計電算化技能，而這些都為行政事業單位內部控制的構建提供了良好的技術條件。同時高度共享的信息系統也為內部控制的實現提供了強有力的、動態的、實時的財務分析數據。

三、國庫支付制度下行政事業單位內部控制存在的問題

第一，行政事業單位內部控制意識薄弱。主要體現在：一是“人治”現象突出。由于行政事業單位的非盈利性質及其資金來源的特殊性，使得對相關領導人單純重視國庫支付制度而忽略內部控制的基礎性與重要性。同時，部分部門存在按照領導的個人意愿進行決策的現象，全然不顧內部控制的相關規章制度，使得單位內部控制機制難以得到貫徹落實。二是部分預算單位對國庫支付制度了解不充分，對諸如月度用款計劃的申報、審批流程、申報用款計劃的經濟分類科目、支付流程不熟悉，造成部分用款申請未能得到支付中心的審批與通過，使得國庫支付制度難以起到強化內部控制的作用。三是對內部控制的重要性認識不足。片面地認為國庫支付制度完全可以取代內部控制，認為只要嚴格執行國庫支付制度即可完全實現內部控制的職能，從而忽略了內部控制機制的構建，或者雖然已存在完備的內部控制卻不嚴格執行，嚴重降低了內部控制的嚴肅性與權威性。

第二，內部控制制度不健全，表現為：一是不相容崗位未充分分離。部分單位由于單位編制受限等原因，造成會計機構與會計人員配置不充分，造成崗位重復以及不相容崗位未相互分離的現象。尤其是在國庫支付過程中經辦和審核均由特定一人完成，給政府的財務資金安全帶來較大的隱患。二是授權審批制度不完善，按照規定行政事業單位的財務人員要參與單位的重要經濟決策以及各類管理活動，然而由于該類單位的特殊性，財務人員的審計監督職能難以發揮，會計核算與監督工作很大程度上受高層領導的個人意愿影響，導致零余額賬戶用款額度的審批流程、權限、責任等都未充分界定，缺乏一定的控制制度。三是行政事業單位預算編制、執行與監督不力。國庫集中支付制度能否充分發揮作用主要在于單位預算的編制是否科學合理，在實際操作過程中存在的主要問題為預算的編制不夠科學化且指標不夠細化。同時，由于單位財務體系與集中支付制度未實現對接，導致對預算單位的執行情況缺乏及時的檢測與控制。

第三，單位財務體系無法與集中支付制度充分銜接。在實際操作過程中，國庫集中支付系統和預算單位的會計核算系統各自獨立，對同一項目兩個系統各自按照自身系統的要求進行處理，導致行政事業單位內部控制管理上的難度。

四、國庫支付制度下加強行政事業單位內部控制的措施

第一，樹立正確的內部控制管理理念，提高風險意識。首先，要充分認識到內部控制在組織經營與管理過程中的重要作用。克服認為國庫支付制度能夠取代內部控制的片面想法，要充分認識到良好的內部控制才是實現國庫集中支付制度的基礎，良好的內部控制能夠有效提高預算編制的準確合理性，同時也能夠為國庫支付制度提供準確真實的財務會計信息。其次，加強對行政事業單位財務人員的業務培訓，重視國庫支付制度業務知識的學習。熟悉月度用款計劃的申報與審批流程、申報用款計劃的經濟分類科目、支付流程，保障單位在需要特定款項時能夠獲得支付中心的審批。最后，嚴格遵守內部控制制度要求，樹立內部控制的理念，維護內部控制的權威性。嚴格執行國家關于內部控制的法律法規，遵循內部控制業務流程，減少人為因素的不利影響，實現業務流程的程序化與規范化。

第二，構建完善的內部控制制度，嚴格不相容崗位的分離，明確授權審批制度，加強票據與印章的管理。首先，將不相容崗位充分分離，提高行政事業單位資金的安全性。明確零余額賬戶用款額度業務的崗位權利與職責，對業務的經辦、審批、會計記錄充分分離，嚴禁一人全程辦理該業務的現象，以輪崗形式進行定期的崗位調換，充分保障單位資金的安全。其次，完善零余額賬戶用款額度業務辦理的流程、責任、審批方式、權限等。規定經辦人、審核人在該項業務中的權利與職責，審批人需在審批權限內審批，不得越權審批。經辦人、審核人應當嚴格遵守規章制度，按照審批人的意見辦理該項業務。最終形成三者相互監督、相互協作的運行機制。其次，加強零余額賬戶用款額度業務相關的票據與印章的管理，明確相關票據在購買、保存、領取、背書轉讓、注銷等各個環節的工作要求與標準，并設立專門的登記薄對其業務活動進行記錄。同時，要加強財務專用章的保管，特別嚴禁一個人攜帶所有財務章的現象。

第三，完善內外部監督。首先，要加強內部審計與監督。預算單位要賦予財務部門獨立的審計與監督權利，同時建立規范全面的內部審計制度，對單位進行定期和不定期的財務檢查，對發現的內部控制問題提出切實可行的糾正措施。其次，要充分發揮財政部門、審計部門、社會媒體等的外部監督作用，督促行政事業單位的內部控制工作。

第四，加快行政事業單位財務制度轉變，實現財務與國庫支付制度的銜接。良好的內部控制是國庫支付制度運行的基礎，同時規范的財務會計工作也是保障內部控制順利進行的基礎。因此，加強行政事業單位的財務會計工作是尋找單位財務與國庫支付制度結合點的關鍵。認真研究國庫支付制度，尋找兩個系統存在的不兼容之處，單位要根據相關法律法規對其自身的財務會計系統做相應調整。

參考文獻：

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（作者單位：江蘇省如東縣實驗中學）