推進中國特色新型農業現代化若干問題

在工業化、信息化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，是關系全面建成小康社會和現代化建設全局的一項重大任務。必須立足國情農情，順應時代要求，努力走出一條生產技術先進、經營規模適度、市場競爭力強、生態環境可持續的中國特色新型農業現代化道路。2014年中央一號文件就全面深化農村改革、加快推進農業現代化做出了全面部署，指明了新形勢下推進中國特色新型農業現代化的前進方向和基本遵循，提出了新階段做好“三農”工作的很多新理念、新舉措。現就貫徹落實文件精神需要把握的幾個重要問題談些看法。

一是正確處理糧食供給立足國內與適度進口的關系，完善國家糧食安全保障體系。

面對國內資源環境條件、糧食供求格局和國際貿易環境變化的新形勢，應牢牢掌握糧食安全的主動權，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。

衣食足，倉廩實，天下安，這是亙古不變的社會規律。糧食安全關系到經濟發展、社會穩定和國家自立，對我們這樣一個泱泱人口大國而言，把飯碗牢牢端在自己手上，是治國理政的頭等大事。改革開放以來，我國糧食綜合生產能力穩步提高，食物供給日益豐富，用世界近9%的耕地、6.5%的水資源，穩定解決了十幾億人口的吃飯問題，取得了舉世公認的成就。根據英國經濟學人智庫最近發布的 《全球糧食安全指數報告》（GlobalFoodSecurityIndex），我國在107個國家中位居42，報告將我國列入良好表現一檔。相對于人均GDP第52位的排名，我國是為數不多的糧食安全水平大幅超越社會富裕程度的國家之一。

在快速工業化、城鎮化過程中，我國仍處在食物消費結構持續轉變的過程中，除了口糧消費繼續下降外，其他農產品的食用消費都還有較大增長空間，糧食需求總量將持續增長。2012年，我國城鎮化水平為52.57%，預計我國城鎮化水平的峰值在70%—75%之間，2030年將達到70%左右。從2011年至2030年的20年間，我國將新增城鎮人口3億人左右。根據調查，2013年進城農民工年人均糧食需求比農村居民高出119.14公斤，比城鎮居民高出51.04公斤。一個農村居民從農村來到城市，適應了城市的食物消費結構，其每日消費糧食要增加20%。數億農民進城將使糧食需求呈現出新的變化。同時，耕地減少勢頭不減，水資源短缺加劇，氣候變化影響加深，我國糧食持續增產難度加大，糧食供求將呈長期緊平衡的態勢。

我國作為一個人多地少的發展中大國，僅僅局限于國內耕地和水資源，已經難以滿足居民食物消費和經濟社會發展對糧食不斷增長的需求。以2013年為例，我國進口糧食和食用植物油總量等于在國外使用了8億多畝土地播種面積，約相當于我國農作物播種面積的1/3。在經濟全球化深入發展的時代背景下，我國不可能關起門來搞農業，農業發展戰略布局要立足于統籌利用國內國際兩種資源、兩個市場，充分發揮大國經濟體的優勢，多渠道有效利用全球資源和國際市場，有效調劑和補充國內糧食供給。要抓緊制定重要農產品國際貿易戰略，優化進口來源地布局，建立穩定可靠的貿易關系。加快實施農業走出去戰略，培育具有國際競爭力的糧棉油等大型企業。支持具備條件的企業到境外特別是與周邊國家開展互利共贏的農業生產和進出口合作，防范和化解單純的農產品進口帶來的風險。

面對國內資源環境條件、糧食供求格局和國際貿易環境變化的新形勢，應牢牢掌握糧食安全的主動權，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。首先，這是由我國特殊國情決定的。我國是世界上最大的糧食生產和消費國，每年糧食消費量占世界糧食貿易量的兩倍左右，如果糧食進口過多，存在著不可低估的風險和隱患，不僅國際市場難以承受，也會給低收入國家的糧食安全帶來不利影響。其次，這是由我國農業發展的要求所決定的。我國小麥、水稻、玉米的單產水平分別是單產排在前10位國家平均水平的60%、71%和67%左右，未來我國糧食增產潛力仍然十分可觀。2020年和2030年我國農業勞動力仍會多達2.1億人和1.6億人，如果過度進口糧食，必然會沖擊國內糧食生產，造成大量農民失業。再次，我國對全球糧食市場的影響以及國際社會對我國的責任要求都在不斷增加。我國立足國內實現糧食基本自給，也是對全球糧食安全的重要貢獻。

加快構建符合我國國情的糧食安全保障體系，必須嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，落實好“米袋子”省長負責制，進一步明確中央和地方的糧食安全責任與分工，不斷提升農業綜合生產能力，提升統籌利用國際農業資源和市場的能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，確保糧食質量安全，為實現全面建成小康社會目標提供堅實支撐。

二是正確處理堅持以家庭經營為基礎與多種經營形式共同發展的關系，加快構建新型農業經營體系。

發展適度規模經營，就是要充分考慮勞動力轉移程度、農業社會化服務和機械化水平、經營作物品種、土地自然狀況等因素，因地制宜確立適度標準，統籌考慮增產和增收的平衡、提高勞動生產率和土地生產率的平衡以及效率和公平的平衡。

從世界各國農業發展的實踐看，家庭經營是最普遍的農業經營形式。農業生產的基本特點是空間分散，必須對自然環境的微小變化做出及時反應，這使得農業生產的監督成本較高。農戶家庭成員之間的經濟利益是高度一致的，不需要進行精確的勞動計量和監督。較之其他經營方式，家庭經營在農業中具有更好的適應性，不僅適應以手工勞動為主的傳統農業，也能適應采用先進科學技術和生產手段的現代農業。在我國農業現代化過程中，家庭承包經營蘊藏著巨大的潛力，具有廣闊的發展前景，不存在生產力水平提高以后改變家庭經營基礎性地位的問題，家庭經營現在是、將來也是我國農業最基本的經營形式。

堅持農業家庭經營的基礎性地位，關鍵是在堅持土地集體所有的前提下，承認農民擁有獨立的土地承包權。這對于解決集體土地缺乏人格化的產權主體問題、探索集體經濟的實現形式，具有重要的意義。土地承包權在法律意義上具有財產權性質。實行土地所有權、承包權、經營權“三權分離”，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，有利于減少現行土地產權關系中內含的不確定性，有利于加強國家對農民的產權保護。根據《物權法》的精神，依法登記則享有物權性質的權利；未依法登記的僅為合同權利，在性質上屬于債權。在農村土地承包關系保持穩定并長久不變的前提下，應盡快完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，強化登記效用，讓廣大農民看得見、摸得著確權登記頒證帶來的好處，讓農民真正像重視房產證、結婚證一樣重視自己的土地權證。

2012年按照常住人口計算，我國農村人均耕地面積為2.83畝，戶均約半公頃。毫無疑問，我國目前這種小規模、分散的家庭經營方式存在著明顯的局限性。由于規模小，農業勞動生產率低，農產品成本高，農民務農收入低。由于組織化水平低，一家一戶勢單力薄，農民無力抵御市場風險。強調農業家庭經營的基礎性地位，絕不是固化目前分散、小規模的土地經營方式，必須按照黨的十八大和十八屆三中全會精神，堅持以家庭經營為基礎與多種經營形式共同發展，大力培育新型農業經營主體，以解決好地怎么種為導向，加快構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。

培育新型農業經營體系，應鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，發展多種形式適度規模經營。有關測算表明，如果把實現種地收入與進城務工收入相當作為糧食生產適度規模的標準，在北方單季地區，家庭經營的適度規模應在120畝左右；在南方兩季地區，則為60畝左右。從國際比較看，這仍是很小的規模。按這一標準實現農業規模化經營，則全國糧食生產僅需勞動力4300萬人。據估計，我國目前從事糧食生產的勞動力在1.5億人左右。這就是說，全國糧食生產實現規模化經營，尚需轉移1億左右的農業剩余勞動力。因此，發展適度規模經營，要從我國基本國情出發，既要積極鼓勵，也不能揠苗助長；既要避免土地撂荒和經營規模過于碎小，又要防止土地過度集中，加大就業壓力和社會不公。從政策導向看，發展適度規模經營，就是要充分考慮勞動力轉移程度、農業社會化服務和機械化水平、經營作物品種、土地自然狀況等因素，因地制宜確立適度標準，統籌考慮增產和增收的平衡、提高勞動生產率和土地生產率的平衡以及效率和公平的平衡。應按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、委托經營等形式流轉土地承包經營權，鼓勵發展專業大戶、家庭農場，將新增農業補貼、財政獎補資金、農業保險保費補貼向專業大戶、家庭農場傾斜。

工商企業租賃農民承包土地，對農業既存在有利的一面，也可能產生不利影響。從積極的方面看，可以發揮資金、技術和管理等方面的優勢，向農業輸入現代生產要素和經營模式，改善農業生產條件，發展設施農業，提升農業現代化水平。但工商企業大面積租賃農戶承包地，會擠壓農民就業空間。工商資本參與農地經營“非糧化”非常普遍，甚至出現以“圈地”為目的的“非農化”。對工商資本參與農地經營要堅持趨利避害、有條件許可的基本原則。隨著工商資本進入農業、參與農地經營規模的擴大，迫切需要探索建立嚴格的工商企業租賃農戶承包地準入和監管制度。針對土地流轉主體日益多元化、跨區域流轉現象趨于普遍的實際，探索建立土地流轉風險保障金制度。

培育新型農業經營體系，應扶持發展專業合作、股份合作等新型農業經營主體。以農民專業合作社為依托，帶動農戶從事專業化生產，實現生產、加工、銷售的有機結合，形成利益共享、風險共擔的利益共同體，是我國農業經營體制創新的重要方向。要加大對農民專業合作社的扶持力度，充分發揮合作社在組織農民、落實政策、對接市場等方面的作用。農民以土地承包經營權作價出資組建股份合作社，開展農業合作生產經營，有利于降低土地經營權流轉的風險，保障農民土地權益，是推進農業經營體制創新的有效形式。發展土地股份合作組織，應堅持農民自愿、以農民為主體的原則。

培育新型農業經營體系，應健全多元化的農業服務體系。穩定農業公共服務機構，加快培育各種類型的農業社會化服務組織，搞好信息、技術、購銷、金融、農機等全方位服務。通過政府購買服務等方式，支持具有資質的經營性服務組織從事農業公益性服務。

三是正確處理實現農業高產高效與資源生態永續利用的關系，加快建立農業可持續發展長效機制。

以解決好地少水缺的資源環境約束為導向，大力發展循環農業、生態農業、節約型農業，形成資源節約、環境友好的農業發展格局。

發達國家在農業現代化過程中，無一例外地選擇了以石油能源為基礎的高投入、高耗能農業。“石油農業”雖然帶來了高產出和高效益，但也帶來了高污染等問題。針對“石油農業”帶來的問題，保護生態環境、提高資源利用率、實現可持續發展，成為各國農業現代化的新目標。我國耕地資源、水資源匱乏、資源利用效率低、環境退化嚴重，農業可持續發展的基礎仍十分脆弱。我國人均耕地面積僅1.4畝，不足世界平均水平的40%。1998年至2012年，全國耕地面積年均減少近1000萬畝。區域性耕地質量退化嚴重，全國因水土流失、貧瘠化、次生鹽漬化、酸化導致耕地退化面積已占總面積的40%以上。我國人均水資源量只有2100立方米，僅為世界平均水平的28%。我國農田灌溉水有效利用系數只達到了0.51，發達國家達到了0.7—0.8；水分生產率 （單位用水的糧食產量）不足1.2公斤/立方米，而世界先進水平為2公斤/立方米左右。我國北方等重要農產區打井取水造成地下水資源被過分攫取而瀕臨枯竭。化肥、農藥施用強度高，流失量大，使耕地和地下水受到大面積污染。局部地區土壤重金屬污染已進入集中多發期。畜牧業和水產養殖業的集約化發展造成的新污染日益增加。農村生活垃圾大都露天堆放，農村生活污水幾乎全部直排，使農村聚居點周圍的環境質量嚴重惡化。農作物秸稈60%以上未被有效利用，成為污染農村生態環境的重要因素。塑料農膜使用增加，加劇農田“白色污染”。近年來，工業及城市污染向農村轉移，農村地區工業“三廢”排放量及污染呈增加的趨勢。各種農業面源污染、生活垃圾污染、工業點源污染造成農村水質變壞、土壤污染，直接影響農產品的質量安全，并直接危及群眾健康。

黨的十八大和十八屆三中全會對生態文明建設提出了明確要求。農業可持續發展是生態文明建設的重要內容，必須把生態環境可持續作為農業現代化的重要目標，協調兼顧實現高產高效與資源生態永續利用，以解決好地少水缺的資源環境約束為導向，大力發展循環農業、生態農業、節約型農業，形成資源節約、環境友好的農業發展格局，建立健全農業可持續發展長效機制。一是落實最嚴格的耕地保護制度、節約集約用地制度。本著對子孫后代負責的態度，守住18億畝紅線。要強化耕地占補平衡的法定責任，防止和杜絕只占不補、先占后補、占多補少、占優補劣的現象發生。保耕地紅線不僅要體現在數量上，更要體現在質量上。要加強耕地質量建設，大力推進高標準基本農田建設。要調整嚴重污染和地下水嚴重超采耕地的用途，有序實現耕地休養生息。加強土壤污染治理，增強受污染土壤的生態修復能力。二是落實最嚴格的水資源管理制度。加快節水高效農業發展，積極推進農業水價綜合改革，加強農業水污染治理，對華北地下水超采漏斗區進行綜合治理。三是加強農村生態環境保護，開展植樹造林、防沙治沙、濕地保護，推進農田防護林建設，恢復草原生態植被，推進水土流失綜合防治，加快荒漠化、石漠化治理。四是完善森林、草原、濕地、水土保持等生態補償制度，多渠道籌集生態效益補償資金，加大財政預算內資金用于生態效益補償的力度，逐步提高補償標準。

四是正確處理加強政府支持保護與發揮市場配置資源決定性作用的關系，強化農業支持保護制度。

新階段，農業在國民經濟中的基礎地位沒有改變，在促進經濟增長、擴大社會就業、穩定物價等方面依然承擔獨特而重要的作用，必須強化農業支持保護制度。

改革開放后，農業最早進行市場化改革，農民率先進入市場，極大地解放和發展了農村社會生產力，有力地推動了整個市場化改革的深化。要堅定不移地破除一切束縛農民手腳的不合理限制和歧視，對能夠讓市場調節的事務，政府應盡量退出，放手讓農民大膽去闖市場，真正使市場在農業配置資源中起決定性作用。一是順應市場供求規律，完善糧食等重要農產品價格形成機制。堅持市場定價原則，探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，逐步建立農產品目標價格制度，在市場價格過高時補貼低收入消費者，在市場價格低于目標價格時按差價補貼生產者，切實保證農民收益。為防止農產品市場劇烈波動和價格大起大落，應綜合運用儲備吞吐、進出口調節等手段，健全農產品市場調控制度。二是大力培育農村土地等要素市場。總體上看，我國農村土地要素市場還不完善，要建立有形的農村土地產權交易市場，引導和規范農村承包土地和集體經營性建設用地入市流轉，逐步形成公平合理的農村集體土地使用權、承包土地經營權、住房財產權等農村產權的流轉交易價格。三是促進農村金融市場發展。近年來，農村金融改革有很大進展，農村金融組織為農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的狀況有了明顯改善。但由于嚴格限制金融市場準入，農村金融市場高度壟斷，小額信貸等“草根式”金融服務機構得不到充分發展，農戶和農村企業仍普遍受到不同程度的信貸約束。應加快農村金融制度創新，引入競爭機制，放松農村金融管制，建立商業金融、政策金融、合作金融“三位一體”的功能互補、相互協作、適度競爭的農村金融服務體系。特別是要加快發展新型農村合作金融組織，在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融，不斷豐富農村地區金融機構類型。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展。

農業是一個社會效益高而自身效益低的產業，市場失靈現象在農業中表現更為突出。可以說，發達國家之所以有很高的農業現代化程度，都離不開政府的干預和保護。我國糧食實現“十連增”，農民收入增長“十連快”，一個重要因素就是黨和政府始終堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，千方百計鞏固農業基礎地位，不斷增加農業的資金和物質投入，改善農業生產條件。當前，我國農業自然災害多發重發，水利等農業基礎設施薄弱，農業抗災減災能力低、靠天吃飯的局面仍沒有根本改觀；土地、水資源約束趨緊，確保糧棉油等主要農產品供求平衡難度加大；農業物質投入成本和勞動力成本節節攀升，農業比較效益偏低的矛盾仍很突出。新階段，農業在國民經濟中的基礎地位沒有改變，在促進經濟增長、擴大社會就業、穩定物價等方面依然承擔獨特而重要的作用，必須強化農業支持保護制度。一是健全“三農”投入穩定增長機制。公共財政要堅持把“三農”作為支出重點，中央基建投資繼續向“三農”傾斜，優先保證“三農”投入穩定增長。拓寬“三農”投入資金渠道，充分發揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業農村。二是統籌使用涉農資金，突出重點。對大中型農田水利、重大技術推廣、農業生態環境治理、災害救助、農村扶貧開發、農村社會事業發展等需要公共財政提供保障的領域，政府要保障其必要的投入。對農村勞動力培訓、良種培育、農產品市場流通基礎設施、農業保險等以及農民直接受益的小型公益設施建設等準公共領域，政府要根據其重要程度采取不同的支持方式。三是完善農業補貼政策。繼續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農資綜合補貼等政策，新增補貼向糧食等重要農產品、新型農業經營主體、主產區傾斜。加大農機購置補貼力度，加快發展農業機械化。加大對產糧大縣的扶持力度，完善支農資金分配和財政轉移支付機制，逐步縮小糧食主產縣人均財力與全省和全國平均水平的差距。

五是正確處理城鄉間要素平等交換和公共資源均衡配置的關系，健全城鄉發展一體化體制機制。

推進城鄉要素平等交換，必須加快推進征地制度改革，必須加快推動農業轉移人口市民化，必須加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制。

現階段全面深化農村改革，涉及的利益關系更為廣泛和復雜。改革的重點已經由農村內部利益關系的調整，轉向工農、城鄉以及國民經濟部門之間利益格局的調整。農村改革的獨立性大大降低，城鄉改革的關聯性大大增強。全面深化農村改革，必須城鄉統籌聯動，把破除城鄉二元結構，健全城鄉發展一體化體制機制作為重大的任務。其中最重要的課題是推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，這是讓農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果的必然要求。

推進城鄉要素平等交換，必須加快推進征地制度改革。土地是農民最基本的生產資料和財產，是農民維持生計的最基本保障。隨著城鎮化進程的加快，征地規模不斷擴大，被征地農民數量逐年增加，違法征地、暴力征地頻發，導致涉及土地的信訪居高不下，群體性事件時有發生，社會風險加劇。城鎮化過程中因土地問題引發的社會矛盾加劇，根本原因是我國征地制度改革還未破題。在現行制度下，農用土地轉化為城鎮非農用土地的過程，不是一個平等的、協商的產權交易過程。國家壟斷城鎮建設用地一級市場，城鎮建設征地不明確界定“公共用途”、范圍過寬、按照原用途補償農民，這些制度規定是城鎮化進程中涉地矛盾的總根源。目前，征地過程中的土地增值收益分配明顯向城市、向非農部門傾斜，農民得到份額太低。加快推進征地制度改革，必須縮小征地范圍，規范征地程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，確保被征地農民得到足夠的補償，保障農民公平分享土地增值收益。當前，應按照黨的十八屆三中全會提出的 “建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”和“保障農民公平分享土地增值收益”的要求，著力解決征地補償標準過低問題。要修訂法律，改變按照土地原用途補償的原則，考慮供求關系以及土地的區位因素等，參照土地的市場價格，以各地區片價作為確立補償的基本依據。各地已經普遍實行的“留地安置”，對被征地農民和集體從事開發經營、新辦企業等方面提供用地扶持，這是一種適應市場經濟要求的重要的補償方式，對于保障被征地農民的長遠生計，發揮了重要作用。對此，應予以推廣，并在法律上予以認可。要改革完善征地審批、告知、公示、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權，進一步規范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權。

推進城鄉要素平等交換，必須加快推動農業轉移人口市民化。農民工不能在城市安居樂業，家分兩地，長期奔波于城鄉之間，這種不徹底的轉移方式，起不到減少農民、使土地向務農勞動力穩定流轉集中的作用。我國城鄉居民收入差距持續擴大，根本原因在于農村人口多、農民轉移不徹底、農業勞動生產率水平低。只有轉移農民，讓農民進城，將農民真正變成新市民，從根本上改善城鄉資源配置，才能為發展現代農業、持續增加農民收入創造條件，才能富裕農民和繁榮農村。現有城鎮常住人口中不到4個就有1個是非戶籍常住人口，總量達2.34億人。大量農業轉移人口不能平等享有基本公共服務，難以融入城市社會。推進以人為核心的城鎮化，關鍵是推進農民工市民化。要積極推進戶籍制度改革，逐步實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的不平等待遇和差距，保障外來人口與本地居民平等享有基本公共服務，逐步創造居民自由遷徙的公平環境。

推進城鄉公共資源均衡配置，必須加快建立覆蓋城鄉的公共財政體制。近年來，各級政府加大對農村基礎設施和社會事業的投入力度，農村基礎設施建設的規模和力度都是前所未有的，農村社會事業得到快速發展。盡管如此，公共資源在城鄉配置失衡問題仍然突出，城鄉居民所享受公共服務仍存在很大差異。必須繼續增加國家對農村基礎設施、農村教育、文化、醫療衛生、社會保障事業的投入，不斷提高農村基本公共服務的標準和水平，實現從有到好的轉變，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。

六是正確處理基層政府與村級組織和其他社會組織的關系，改善鄉村治理機制。

加快形成以黨的基層組織為核心、村民自治組織為基礎集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他各種組織為補充的組織體系，使各類組織各有其位、各司其職，形成多元共治、良性互動、充滿活力的鄉村治理新格局。

改革開放以來，我國鄉村治理有了長足的進步。農民政治參與的積極性提高，以村民自治為基礎的鄉村治理已基本成型。各種公共資源大規模投向鄉村，農村公共服務供給顯著改善，過去因對農民取之過度引發的治理危機明顯緩解。新型農民合作組織、村民理事會等各種經濟社會服務組織大量涌現，鄉村治理呈現多元主體新格局。但是，應當清醒地看到，隨著城鄉利益格局深刻調整、農村社會結構深刻變動、農民思想觀念深刻變化，鄉村治理又出現了新的矛盾和問題。一些地方基層民主管理制度不健全，基層政府公共管理和服務能力不強，農民利益訴求表達渠道不暢，一些地方基層黨組織軟弱渙散，黑惡勢力向基層政權滲透，農村社會組織發育和作用發揮不足，鄉村治理總體形勢比過去更加復雜。

改善鄉村治理機制，就是要建立政府與鄉村社會的新型關系。在農村工作中，政府唱“獨角戲”、擅自“代民做主”的做法已經行不通了，要破除鄉村治理中那些不合時宜、特別是那些不尊重農民主體地位的制度和政策，加快形成以黨的基層組織為核心、村民自治組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他各種組織為補充的組織體系，使各類組織各有其位、各司其職，形成多元共治、良性互動、充滿活力的鄉村治理新格局。要完善政府對于鄉村社會的行政性管理，轉變政府職能，簡政放權。注重依法行政，把法律手段作為主要手段，同時輔以行政的、經濟的、鄉規民約的手段，來調解農村的矛盾，管理農村公共事務。建立穩定的村級組織運轉和基本公共服務經費保障制度。完善農村基層干部選拔任用制度，發掘農村執政人才，為加強農村社會管理充實新生力量。堅持農民自主原則，相信農民和基層的智慧，放手讓農民自己做主。擴大基層民主，探索新形勢下村民自治的有效形式，保障廣大農民直接行使民主權利。改善農村基層政權的結構，防止少數人壟斷農村基層政治資源，提高農村基層黨組織在農村民主政治中的戰斗力。加快實施政社分開，積極培育農村多種社會組織，明確社會組織職責，將一部分服務管理職能向社會組織轉移，加大政府購買公共服務力度，充分發揮農村社會組織在公共服務提供、社會秩序維系、沖突矛盾化解等領域應有的作用。

（作者系國務院發展研究中心副主任）