完善財政支農機制 推動農業可持續發展

6月30日，中共中央政治局審議通過了深化財稅體制改革總體方案，拉開了新一輪財稅體制改革的帷幕。7月8日，習近平總書記在經濟形勢專家座談會上指出，“發展必須是遵循經濟規律的科學發展，必須是遵循自然規律的可持續發展”，并強調要“準確把握改革發展穩定的平衡點、準確把握近期目標和長期發展的平衡點、準確把握改革發展的著力點、準確把握經濟社會發展和改善人民生活的結合點”。財政支持農業可持續發展，既是財稅體制改革的重要內容，又是針對經濟運行中的突出問題實施的一項兼顧當前和長期的重要政策。按照研討會安排，談兩點看法。

一、財政支持農業可持續發展的著眼點

財政支農既是財政政策的重要內容，又是國家農業發展政策的重要組成部分。財政支農政策既要服從于財政政策發展的要求，又要順應農業農村發展新形勢要求，服從和服務于國家農業發展戰略。財政支持農業可持續發展，既是對以往財政支農工作的繼承和延續，又是現有財政支農政策體系的拓展和創新。在新的形勢下，推進財政支持農業可持續發展，要著眼于兩個可持續，第一個可持續是財政支農政策的可持續，第二個可持續是農業發展的可持續。

（一）著眼于財政支農政策的可持續。支持農業可持續發展，向我們呈現了一個新的理念，為財政支農體制機制的改革創新提供了新的契機。要通過支持農業可持續發展，積極推動財政支農改革創新，建立起符合科學發展、可持續發展要求的更加完善的財政支農政策體系。首先，方向要明確。要把財政支持農業可持續發展，放到整個財稅體制改革的框架中來考慮、來謀劃，統籌研究財政支持農業可持續發展的頂層設計和制度安排，使財政政策符合財稅體制改革的方向，體現改革的要求，落實改革的成果。其次，體制要完善。財政支持農業可持續發展，涉及中央與地方、政府與市場、國家與農民等多個主體，要建立完善定位清晰、權責匹配，能夠有效調動各方面積極性的支持體制。同時，合理劃分政府間的事權和支出責任，建立支農事權與支出責任相適應的制度。此外，進一步明確界定政府與市場的支農邊界，充分發揮市場的決定性作用。第三，管理要有效。財政支持農業可持續發展，目前很多政策還處于探索、試驗階段，落實效果如何，將直接影響后續整個政策體系的推進。改革猶如逆水行舟，不進則退。為此，要建立有力有效的財政支農管理體系，提高政策落實的效率，積極穩妥地推進各項試點，總結提煉可復制、能推廣的經驗，逐步健全完善財政支持農業可持續發展政策體系。

（二）著眼于農業的可持續。財政支持農業可持續發展的目標，就是保障農業的可持續發展。農業可持續發展內涵豐富，包括農業發展的方方面面，但同時也有一些重點和底線。首先是糧食安全。糧食安全是經濟社會發展的底線，這一點絲毫不能動搖。確保國家糧食安全是農業可持續發展的重要組成部分，要統籌利用兩種資源、兩個市場，實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，把飯碗牢牢端在自己手上。其次是生態安全。生態安全是人類文明和可持續發展的底線，要切實保護好賴以生存的森林、草原、濕地、湖泊等資源，實現經濟與環境、人類與自然和諧發展。當務之急，是要針對農業生態惡化、資源緊缺、環境破壞等問題，逐步實現農業休養生息。第三是生產者與消費者共贏。農業的可持續發展不僅僅是保障糧食和主要農產品數量上的有效供給，而且要在質量上，確保人民群眾“舌尖上的安全”、“餐桌上的安全”。要完善農業生產者與農產品消費者良性互動機制，實現生產者與消費者的和諧共贏。

二、財政支持農業可持續發展要找準著力點

財政支持農業可持續發展不可能平均著力，面面俱到，要集中力量，突出重點，著力突破。

（一）找準政策的重點。推動農業可持續發展，是一項復雜的社會管理工作，需要依靠全社會的智慧和共同努力。如何凝聚共識？重要的一點就是抓住群眾最為關注、直接受益的工作。比如，水土流失問題，全國有近1/3的土地面積存在不同程度的水土流失，其中包括3.6億畝耕地；又如，化肥和農藥污染問題，我國是消耗化肥和農藥最多的國家，單位面積農藥用量已經達到世界平均水平的3倍，很多地區都存在化肥和農藥施用過量引發的污染問題；再如，畜禽糞污問題，養殖業逐步成為最主要的農業污染源，遠遠超過工業廢水和生活廢水排放量的總和。針對這些問題，從今年起，中央財政進一步突出重點，支持啟動了耕地修復保護、生態友好型農業發展等兩個方面8項試點工作。目前，相關試點地區已經制定了實施規劃或方案，資金也基本落實到位，正在逐步展開。總的來說，支持農業可持續發展新戰略的實施，會涉及許多全新的政策領域，現有財政支農政策體系，可能還無法覆蓋到農業可持續發展的方方面面。因此，要突出重點，抓住關鍵，及時跟蹤總結試點情況，根據實踐反饋的信息，找到可復制、能推廣的可行辦法，及時完善政策體系。

（二）找準適宜的路徑。實現農業可持續發展的目標是一致的，但各地的實際情況千差萬別，要在深入調查研究的基礎上，科學確定技術路線，制定針對性的政策。例如，對華北平原來說，農業可持續發展最需要解決的就是地下水超采及其引發的一系列生態問題，解決這些問題，一靠控，控制繼續超采；二靠減，全面節約用水；三靠配，合理配置水資源，抓住了這幾個字，治理的思路，政策的框架就基本清楚了。再如湘江流域，農業可持續發展最需要解決的是重金屬污染耕地問題，財政政策就要圍繞耕地的合理開發和持續利用著力，要進行成本效益分析，比較改良土壤、調整種植結構等措施哪些效果更好，爭取把錢更多地花在刀刃上。

（三）建立健全財政支持農業可持續發展的保障機制。財稅體制在國家治理中發揮著基礎性、制度性、保障性作用。下一步，財政部門要圍繞國家農業發展戰略，積極作為，一方面，不斷加大投入力度，提供真金白銀的財力支撐；另一方面，著力在體制機制上下功夫，改革完善政策舉措，抓緊建立健全財政支持農業可持續發展的保障機制。

一是進一步創新投入機制。首先，要在盤活存量的基礎上，重點在增量上下功夫，進一步加大投入力度，新老政策疊加，新舊措施組合，打出支持農業可持續發展的重拳。第二，穩步推進涉農資金整合統籌，形成支持農業可持續發展的合力。扎實推進黑龍江省“兩大平原”整合試點，鼓勵有條件的地方加大整合創新力度，研究推進中央層面的整合統籌。第三，撬動金融資本、社會資本支持農業可持續發展。進一步創新財政資金的投入方式，采取貸款貼息、補助獎勵、風險補償、設立基金等方式，發揮財政資金的引導作用，調動金融資本、社會資本的積極性。

二是建立促進農業可持續發展的激勵機制。建立中央對地方、政府對市場、政府對新型農業生產經營主體的激勵機制。保持農業補貼政策的穩定性、連續性，著力提高補貼的精準性、指向性。完善轉移支付制度，健全主產區利益補償機制。探索ppp模式在支農領域的運用，推行政府購買服務等投入機制。在堅持市場化和農民自愿的基礎上，通過機制創新和政策引導，促進新型農業經營主體規范發展，鼓勵農村發展合作經濟。

三是完善資金和項目管理機制。進一步下放項目審批權限，增強地方政府的自主統籌能力和決策能力。在下放權限的同時，切實加強資金監管，特別是發揮基層財政就地就近監管作用，提高資金使用效益。創新項目建設與管護機制，讓農民群眾廣泛參與到項目的選擇立項、組織實施、竣工驗收等環節，推行項目信息公開，完善項目資產建后移交管護制度，確保項目長期發揮效用。

四是健全部門協調配合的工作機制。農業可持續發展戰略的實施，本質上也是現有管理職能，甚至利益關系的調整，財政部門要發揮職能作用，會同農口及其他部門共同做好工作，采取聯席會議、情況通報、聯合驗收等多種方式，加強協調配合，努力形成合力。

五是健全政策評估機制。要將支持農業可持續發展，納入到財政中期發展規劃。同時，圍繞財稅體制改革總體方案，結合可持續發展總體要求，對現有財政支農政策進行全面系統的評估，按照“該改革的改革、該轉型的轉型、該取消的取消”的原則，對一些歷史性、階段性、臨時性的政策進行清理和調整；對于現行政策，建立健全績效評價和結果反饋機制；對于新設立的政策，制定明確政策目標和實施期限。

（作者系財政部農業司司長）