推動農業綜合開發戰略調整 促進國家糧食安全

農業可持續發展直接關系到國家糧食安全戰略問題，國家的糧食安全戰略，必須要靠農業可持續發展來支撐。中央農村工作會議和中央一號文件，在確定今后一段時期我國農業、農村改革發展的整體部署中，把確保糧食安全放在首位，提出了“口糧決定安全、谷物基本自給”的糧食安全戰略。習近平總書記反復強調，要把飯碗牢牢的端在自己的手里，而且我們的飯碗應該主要裝中國糧，這是對今后國家糧食安全戰略的總體要求。

2013年我國糧食總產達到1.2萬億斤，比上年增產247億斤，增長2.1%，實現糧食十年連續穩定增長。據測算，到2020年，我國糧食需求總量大約在1.4萬億斤。按照目前1.2萬億斤的產量基數，要保持年度產需基本平衡，糧食總產要增加兩千億斤，這個任務非常艱巨。只有抓住農業可持續發展這個核心，才能確保這一基本目標順利實現。

做好財政支農工作，必須深刻認識到農業可持續發展對保障糧食安全乃至國家安全的極端重要性和緊迫性，要充分認識到影響農業可持續發展的一些關鍵性問題。農業的生產與發展是靠農業自然資源稟賦來支撐的，農業的自然資源主要由水、土壤、氣候、生物四大資源構成。但目前我國農業的自然資源面臨著不可持續，甚至有些方面已難以為繼，嚴重制約了農業的可持續發展。

就水資源來講，目前全國用水總量已突破6000億立方米，占水資源可開發利用量的74%。其中農業用水約占64%，工業約占22%，居民生活用水占12%，生態環境補水占不到2%。農業用水占用水總量比重居高不下，生產1公斤糧食耗水量高達800公斤，而世界平均為500公斤。此外，雨量分布不均，南澇北旱比較突出。北方地區長期干旱，一些西部地區年降水量不到200毫米；雨農不同季，需要種糧的時候沒有水，不需要時洪水泛濫。更嚴重的是，由于大量超采地下水，全國已形成大量地下水漏斗區，其中河北是全國最多的地下水漏斗區，影響較大的7個地下水位降落漏斗區面積達4500平方公里。據調查，華北某縣共打井兩千三百口，有兩千二百口已經不能再用，若再抽水，還得往下打。水的問題，嚴重制約了我國農業的發展。

就土壤資源來講，第一，隨著城鎮化的不斷擴大，大量耕地被侵占，而且大部分被侵占的耕地都是好地。習總書記講占平原補山區，占平地補凹地，占糧田補荒地，這是一個嚴重問題。保住18億畝耕地紅線的任務十分艱巨。

第二，土地的面源污染問題。一個是農業牲畜糞便的污染，全國大約每年產出25億噸的牲畜糞便，這些牲畜糞便大都沒有進行處理，而是直排到農地。二是農作物秸稈每年要產出6到7億噸，秸稈大量焚燒，已成為農業面源污染的最大源頭。三是農用薄膜，即所謂的白色污染，在使用滴灌的高產地區，白色污染尤為嚴重，原因就是因為我們使用的農膜標準低，不能回收，長期埋在地里，導致土壤有機質減少。

第三個是重金屬污染問題。經專家論證，我國耕地污染中重金屬污染約5000萬畝，但根據國土資源部統計，目前全國耕地面積10%以上已受重金屬污染，而且污染還在轉移擴散。

第四個是化學污染問題。我國的農業高產要靠化肥、靠農藥。我國農業生產每年大概消耗1億噸化肥，等于每5斤糧食就要使用1斤化肥。每年使用130萬噸農藥，是國際平均水平的2.5倍?；适┯寐试?3%，農藥施用利用率為30%。

第五個是由于長期不注重生態保護，很多地方水土嚴重流失，呈現石漠化、沙漠化和鹽堿化，森林資源銳減，草原蛻化加劇，生物多樣性減少。

此外，溫室效應，空氣污染，霾等各方面都導致氣候發生了變化，對農業產生直接的影響。

農業綜合開發作為“三農”工作的重要組成部分，為農業和農村發展做出了重要貢獻。今年3月國務院召開了國家農業綜合開發聯席會議全體會議，會上汪洋副總理充分肯定了黨的十六大以來農業綜合開發取得的成效，特別指出，2013年農業綜合開發持續推進，為提高我國農業綜合生產能力，推動農業穩定發展和農民持續增收做出了重要貢獻，為推進農業現代化建設發揮了引領示范作用。強調農業綜合開發是確保國家糧食安全和主要農產品有效供給的重要支撐，是發展資源節約型、生態友好型農業的重要舉措，是推進農業規模化經營和社會化服務的重要途徑，在農業現代化建設和農村改革發展中具有不可或缺、不可替代的重要作用。

經國務院批準，到2020年全國要建4億畝高標準農田，其中農業綜合開發獨立承擔3.4億畝。因此，農業綜合開發必須要以實施農業可持續發展為首要前提，按照可持續發展的要求來調整開發布局，充分發揮在糧食安全中的重要支撐作用。

今后，農業綜合開發要“把握一個總基調，明確三項硬任務，落實三大推進措施，構建一個保障體系”。一個總基調就是以促進農業可持續發展為主線，以轉變農業發展方式、促進農業轉型升級為著力點，以科技進步為動力。三項硬任務就是集中精力建設高標準農田，積極培育新型農業經營主體，促進生態友好型農業發展。三大推進措施就是優化農業綜合開發布局，加大農業綜合開發投入，創新農業綜合開發機制。一個保障體系就是強化部門協作和組織保障。

為確保三項任務的完成，要圍繞促進農業可持續發展這一主線，重點采取以下關鍵措施。首先，要根據農業資源環境狀況，劃分重點開發、保護性開發、限制性開發三大區域。具體來說：把資源環境承載能力強、能夠永續利用的地方劃為重點開發區，在保護生態環境的前提下，加強農業綜合生產能力建設，開展大規模高標準農田建設，打造我國糧食核心產區；把資源環境承載能力有限，但有一定的恢復潛力，通過開發能夠達到生態平衡的地方劃為保護性開發區，適度開展農田水利建設，重點開展生態環境建設，打造我國農業生態區；把資源環境承載能力較差、生態比較脆弱的地方作為限制性開發區，不再大規模進行土地治理，使這些地方修養生息，恢復生態。按照三大區域的劃分，調整全國高標準農田建設布局，以縣為開發單位，通過編制年度滾動計劃和三年發展規劃，有效實行規模開發。

其次，實施“?！?、“調”、“轉”、“退”、“減”、“進”六字方針。

保，就是圍繞“谷物基本自給，口糧絕對安全”的國家戰略，確保完成高標準農田建設任務。根據農業綜合開發高標準農田建設規劃，到2020年，全國建設高標準農田4億畝，改造重點中型灌區1575處。

調，就是要調整開發布局、開發結構和中央財政資金投入比例。調布局，就是要在批準的各省（區、市）總體框架下，把高標準農田建設規劃按照三大區域劃分的原則，分解落實到適合高標準農田建設的開發縣。無論哪一類區域，都要以水資源為前提，以土壤資源為基本，以氣候資源和生物資源為必備條件。在適合種糧食的地方，既支持以灌溉農業為主的地區大規模進行高標準農田建設，又支持以旱作農業為主的地區加大土地治理力度和節水工程設施建設。將不適合種糧食的地方，調整為支持發展農業產業化經營、加強生態建設和環境保護。同時，完善開發縣退進機制。調結構，就是既以糧食主產區和產糧大縣為開發重點，同時兼顧其他地區，發展各具特點的優勢特色產業，并按照構建新型農業經營體系的要求，把支持發展現代農業園區、龍頭企業帶動產業發展、“一縣一特”產業發展、生態治理等項目調整到合理區間。調比例，就是土地治理和產業化經營以及生態治理項目投入比例，根據不同區域分別確定不同的比例。其中，重點開發區域用于高標準農田建設的投入要高于全國平均水平，保護性開發區域用于生態環境保護和產業化項目的投入要適當高于全國平均水平，限制性開發區域用于生態治理的投入要占較高的份額。同時，三大區域用于支持新型農業經營主體的投入比例也應有所區別，特別是支持發展股份合作的投入比例要逐步增加。

轉，就是要轉變農業綜合開發方式。突出農業可持續發展這一主線，圍繞農業發展轉型升級這一抓手，立足發展現代農業這一中心，大力支持發展生態環保農業，扶持現代農業園區建設、龍頭企業帶動產業發展和“一縣一特”產業發展，探索財政補助資金形成資產交由合作社持有和管護，推動生產關系和生產方式轉變。

退，就是要退出部分高標準農田建設項目，包括重金屬嚴重污染的耕地、地下水嚴重超采區的耕地，以及一些投入產出效益很低的項目。同時，嚴禁在濕地、草地、林地和25度以上坡耕地上開發農田，嚴禁圍湖造田和填海造田。

減，就是要在實行保護性開發的地方，縮小開發范圍，降低開發強度。對依靠開采地下水、又得不到有效恢復的地區，減少高標準農田建設項目。對年降雨量在200毫米以下的地區，盡量不再安排高標準農田建設任務。

進，就是要按照市場化、商業化模式，支持農業企業“走出去”，同時研究探索運用國內現有財政支農政策，對符合國家要求的農業“走出去”項目給予支持。

按照上述方針，對三大區域有針對性地采取不同開發方式、實行有差別的中央財政投入政策，這是今后一段時期農業綜合開發實行戰略性調整必須抓好的首要任務。同時，促進農業綜合開發戰略性調整，必須堅持聯席會議制度，健全多部門共同協商和參與的工作機制，凝聚共識，形成合力。

（作者系國家農業綜合開發辦主任）