轉變傳統農業生產經營方式 推進中國特色現代農業發展

隨著農業生產的社會化分工不斷細化，農業生產社會化服務體系快速發展，一些地方農業生產社會化服務已經逐步取代了一家一戶的分散經營，率先實現了農業規?；?、標準化生產。財政部農業司敏銳地意識到其中蘊含的重要意義和歷史機遇，專程赴多地開展了認真細致的調研，并于2013年啟動農業生產全程社會化服務補助試點。經過一年的實施，試點政策成效顯著。

一、把握機遇、推進改革，發展農業生產社會化服務體系意義重大

當前，我國進入了傳統農業向現代農業轉變的關鍵時期。建設覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系，是加快農業現代化的必然要求。由于農業產業鏈長、環節多，農業社會化服務體系包括生產服務、加工服務、流通服務、金融服務等方方面面，其中加快農業生產服務體系發展的要求尤為迫切。

（一）大力發展農業生產社會化服務體系是解決“誰來種地”問題的現實選擇。隨著我國工業化和城鎮化的加快推進，農村青壯年勞動力不斷向城鎮轉移，農村勞動力以“三留守”人員為主，農村空心化、老齡化的問題日益突出，我國農業生產兼業化、副業化的傾向日益明顯，農村用工難、用工貴的現象日益嚴重。據農業部預計，到2020年，農村人口將降到40%以下，農業勞動力降到30%以下。將來誰來種地，誰來確保13億人口的糧食安全是擺在我們面前不可回避的問題。通過發展農業生產社會化服務體系，以專業化、市場化的生產服務替代一家一戶的個體勞動，將成為解決“誰來種地”問題的有效途徑。此外，種田大戶、生產合作組織等各類新型農業生產主體為提高農業產業鏈各環節的運作效率，也迫切需要低成本、高效率的農業生產社會化服務。

（二）大力發展農業生產社會化服務體系是提高農業現代化水平的迫切需要。近年來，隨著工業化、城鎮化和農業現代化的加快推進，農業產業結構的調整以及產業組織形式的不斷創新，發展農業的要素成本和要素使用的機會成本還將不斷上升，推動農業生產的人工成本、用水成本和能源成本不斷提高。通過發展農業生產社會服務體系，利用分工協作的優勢，一方面可以提高農業資源利用效率和投入產出能力，帶動農業節本增效和農民增收。另一個方面，可以將良種、良法等現代農業生產要素有效投入到家庭經營之中，在家庭經營的基礎上發展規模經營、集約經營，引導分散生產向專業化、標準化、區域化發展，促進現代農業發展。美國農業高度發達，很大程度上得益于其農場經營指導服務、市場咨詢服務、技術服務、生產作業等服務業的高度發達?？梢哉f，按照“四化”同步的新要求，構建完善的農業生產社會化服務體系既是現代農業建設的應有之意，也為加快發展現代農業提供了支撐。

（三）大力發展農業生產社會化服務體系是鞏固和完善農村基本經營制度的內在要求。以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨在農村政策的基石，必須長期堅持。但隨著農村經濟形勢的快速發展，一家一戶的小規模生產與大市場脫節的問題逐步突出，“分”有余，而“統”不足。為解決“統”的問題，各地采取了鼓勵土地流轉發展適度規模經營、扶持合作社提高農民組織化程度等多種方式。但在將來很長一段時期內，一家一戶的生產經營仍然是我國農業生產的主要模式。發展農業生產社會化服務體系，可以在不改變土地承包關系的前提下，由各類社會服務組織對一家一戶農民的土地實行代耕、代種、代管、代收的統一生產，實現農業生產經營規?；?、組織化，真正實現了有統有分，統分結合，有效放活農村生產關系、釋放農業生產力，是完善家庭聯產承包責任制的內在要求?？梢灶A見，農業生產社會化服務的普及和推廣，對于探索由土地規模化向服務規?；男滦娃r業規?；洜I道路轉變，突破家庭聯產承包責任制對農業規?；a的制約，具有重要的意義。同時，小規模經營的農戶通過大服務，同樣實現增產增收、節本增效，形成大規模、走向大市場，進一步鞏固和完善了農村基本經營制度。

二、因地制宜、大膽嘗試，農業生產全程社會化服務試點進展順利

我國農業生產社會化服務尚處于自我發展的初級階段，雖然發展速度相對較快、主體日益多元、內容不斷拓寬，具有一定的內生性和較強的生命力，但也存在定位不清晰、發展不規范，服務能力弱，供需對接機制不完善、政府扶持力度不足等問題。為破解農業生產社會化服務自我發展的瓶頸，切實推動農業生產社會化服務規范發展，2013年中央財政安排資金5億元，支持8個糧食主產省開展農業生產全程社會化服務試點。各試點省份對此高度重視，將試點工作作為貫徹落實黨的十八屆三中全會、中央農村工作會議和2013年中央1號文件精神的重要抓手，精心組織、狠抓落實。

（一）精心準備，認真選擇試點地區和試點作物。選擇試點地區和補助作物是開展試點工作的先決條件。一是試點縣市具有很強的代表性。江蘇省在蘇中、蘇南、蘇北共選擇6個縣開展試點，以保證試點代表性；山東省根據糧食產量、農業生產社會化服務組織（以下簡稱服務組織）數量等因素選擇13個縣進行試點；江西省對有一定市場基礎的20個縣進行投票，最終確定了10個試點縣。二是試點農產品均為糧食作物。農業現代化水平，很大程度上取決于糧食生產現代化水平。為此，我們要求必須將試點作物定位主要糧食作物。山東省和安徽省試點作物均為小麥、水稻、玉米等主要糧食作物；江蘇省在將試點工作定位于糧食作物的基礎上，把試點與良種掛鉤，著力推廣種植寧麥13號、煙農19號等小麥良種和南粳9108號、武育粳3號等水稻良種。

（二）鼓勵競爭，以公開遴選方式確定服務組織。優選服務組織是開展試點工作的重中之重。為選好補助對象，各試點省份從嚴制定遴選標準，通過評估服務組織的能力水平來保證服務質量和試點成效。江蘇省在事前對各服務組織的規模、能力、農戶口碑等因素進行綜合評估，擇優選擇服務組織并公示，主動接受社會監督；江西省向24個試點鄉張貼宣傳公告，并派專人對32家符合條件的服務組織進行核查摸底，最后確定了其中29家承擔試點任務；山東省采用服務組織自愿申報、專家評審等程序擇優確定，并積極引入競爭機制，規定同一區域內同類服務要由兩個或兩個以上服務組織承擔。

（三）細化要求，科學確定關鍵環節和補助標準。確定補助環節和補助標準是開展試點工作的核心內容。試點地區農業生產社會化服務的主要方式有全程保姆式服務和菜單式服務兩類。安徽省同時推廣兩類服務，全程保姆式服務每季每畝從種到收補助150元，菜單式服務根據不同服務環節確定補助標準；江蘇省著力推廣全程保姆式服務，按照每畝補助50元的標準進行補助；江西省鼓勵農機合作社提供社會化服務，對水稻機耕、機插、機防、機收每季每畝補助10元，對提供統一育秧、機插、機耕、機防、機收每季每畝補助60元；山東省規定試點縣市原則上按照服務作業市場價格的40—60%進行補助。

（四）明確依據，遵循“誰服務、補助誰”原則。明確補助原則是開展試點工作的重要保障。絕大部分試點省均按照“誰服務、補助誰，不服務、不補助”的原則，要求服務組織與項目區農民簽訂服務協議，明確雙方權利義務，以及服務面積、服務項目、技術路線和財政補助金額等要件，并將服務協議作為撥付補助資金的重要依據。江西省新建縣規定農業機械化服務組織必須與服務對象簽訂的單一作業合同服務面積100畝以上才給予補助；山東省規定服務組織與鄉鎮政府簽訂合同的同時，也應與自愿購買服務的農戶簽訂服務補充協議，明確了在服務后依據服務面積或工時結算補助資金。

（五）加強管理，補助資金與績效評價結果掛鉤。實行績效評價是開展試點工作的有力抓手，同時也是以財政資金推動農業生產全程社會化服務健康發展的內在要求。江蘇省建湖縣建立了機械化、作業質量和社會化服務質量三個績效評價指標體系；山東省采取現場檢查、入戶座談、第三方抽查、綜合評定等方式，對服務質量進行績效評價，并將評價結果和農戶滿意程度與補助資金掛鉤；江西省對納入補助范圍的服務組織和縣市有關部門進行了培訓，要求各試點縣市農業局、農機局、財政局等相關單位全程提供指導和監管，并規定農戶滿意度在85%以上，作業量達到合同要求的，作業質量達到農業生產技術要求，才能享受補助。

三、開拓思路、壯大力量，農業生產全程社會化服務試點成效顯著

（一）推動社會化服務組織快速增長并培育了一批新型職業農民。試點政策的適時啟動，既促進了現有服務組織快速發展，又激發了其他農民專業合作組織、種糧大戶、龍頭企業和基層農技推廣機構參與農業生產社會化服務的熱情，拓寬了各類農民專業合作組織的發展空間。在試點過程中，僅山東一省就支持了246家服務能力強、市場應對水平高、管理規范的服務組織，受政策影響的各類服務組織更是多達近1000家。同時，補助資金也穩定了基層服務隊伍，保障并提高了服務組織成員的收入水平，培育了一批以從事農業生產社會化服務為主業的新型職業農民，為農村富余勞動力向二、三產業轉移創造了條件。例如：江蘇省部分試點地區農民已經開始主動放棄外出務工的機會，選擇回鄉參加服務組織，部分原本應在農忙季節返鄉務農的農民，也因服務組織提供了代耕代種等社會化服務而選擇留在外地打工。實踐證明，農業生產社會化服務組織的壯大和新型職業農民的出現，為破解城鎮化進程中“誰來種地、如何種地”問題開拓了新的思路，有望成為家庭聯產承包責任制的有益補充。

（二）促進推廣了先進農業生產技術。在試點地區，地方政府依托服務組織推廣先進適用的農業技術，省略了逐戶推廣普及這一過程，大大降低了推廣難度，提高了農技推廣效率。深耕深松、半精播鎮壓、秸稈還田、“一噴三防”等先進技術的推廣效率較以往有大幅提高，農業生產的科技水平和機械化水平得以大幅提高。例如：江蘇省泰興市以試點為依托，在政府的主導下推廣農作物良種良法，水肥一體、低毒農藥等先進技術，提高了當地農產品質量和品質，取得了良好的農業技術推廣成效。

（三）加快提高了農業生產規?；?。我國農業經營規模較小，農業生產標準化水平較低，農產品競爭力不高，抵御市場風險和自然風險的能力較弱，已經成為制約我國現代農業發展的重要瓶頸。實踐證明，由各類服務組織對分散的土地實行代耕、代種、代管、代收的統一生產，實現了在不改變土地承包關系的前提下，發展規模經營、集約經營，能夠推動一家一戶的分散生產向專業化、標準化生產方向發展。例如：為促進農業規?；a，江西省確定服務組織補助作業量的下限，并細化補助標準，永修縣對年服務面積1000畝以上的服務組織給予財政補助。在部分地區，一直難以推廣普及的農作物病蟲害統防統治，也因農業生產社會化服務體系的快速發展而實現。

（四）探索了新的資金整合平臺。黨中央、國務院歷來高度重視“三農”工作，出臺了多項強農惠農政策。如何統籌使用各項財政支農資金，發揮政策合力、提高資金使用效益，是目前財政支農工作的一個重要課題。部分試點地區積極開拓思路、大膽嘗試，將農業生產全程社會化服務試點補助資金作為一個新的資金整合平臺，把與農業生產特別是與糧食生產相關的多項資金有效整合、統籌使用，打破了以往條塊分割、各自為政的管理模式，成為了財政支農資金整合的新抓手、新亮點，為地方開展財政支農資金整合工作帶來了新的機遇。中央財政安排的農民專業合作組織發展資金、“一噴三防”補助資金、農業技術推廣資金等多個專項在這一平臺上得到有效的整合統籌。例如：山東省利用中央財政安排的試點資金整合資金約3億元；湖北省天門市利用1000萬試點資金整合資金3746萬。

四、鞏固成果、迎難而上，加大力度支持構建農業生產社會化服務體系

（一）進一步加大資金投入力度，擴大試點范圍。為鞏固試點成果，充分發揮試點地區的輻射帶動作用，2014年，中央財政進一步加大資金投入力度，支持各類服務組織和有關單位開展農業生產社會化服務，在原有8個試點省份的基礎上增加5個試點省份，選擇優勢作物不同、農業生產方式不同、城鎮化發展水平不同的省份廣泛試點，擴大政策的試點示范效應。同時，支持各試點地區延長補貼鏈條，增加服務內容，提高補助標準，在進一步鞏固以往政策成效的同時，積極開展更多有益嘗試，使政策更好地惠及種糧農民，培育壯大基層服務組織。

（二）進一步完善實施指導意見，提高試點效果。充分總結試點經驗，進一步發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用，加快促進農業社會化服務體系的自我發展完善，探索建立適應現代農業發展要求的生產經營新機制，是我們下一步工作的主要內容。力爭實現社會化服務組織從農業生產關鍵環節向全程化社會服務轉變；實現從小規模經營服務向大規模整建制服務轉變；實現服務組織從兼業化經營向專業化職業化經營管理轉變；實現傳統生產方式向現代農業生產方式轉變，機械化集約化水平和農業生產率顯著提高，農業綜合生產能力明顯增強的政策目標。同時，為確保試點政策的有效落實，地方財政可根據需要安排相應的工作經費，用于支持基層財政、農業部門加強服務質量監管和開展績效評價，并將農民的滿意度作為衡量服務質量的重要標準，進一步探索將評價結果和農民滿意程度與補助資金掛鉤。

（三）進一步探索政策銜接機制，發揮資金合力。鼓勵地方政府和財政部門遵循“用途不變、渠道不亂、統籌使用、各記其功”的原則，探索以農業生產全程社會化服務試點補助資金為平臺，加強財政支農資金的整合統籌，提高資金使用效益。同時，在保障資金安全的前提下，結合現行財政支農資金的整體安排情況，從中央層面鼓勵試點政策與其他財政支農政策的有效銜接，充分發揮其在推動財政支農資金整合方面的積極作用。

（四）進一步明確政府職能定位，推動市場化運作。在我國城鎮化加快推進的背景下，部分地區在試點之前已經出現了農業社會化服務組織。實踐證明，在這一關鍵歷史節點，支持開展農業生產全程社會化服務試點，符合社會發展客觀規律。下一步，要繼續秉持以市場為導向，政府引導與市場推動相結合的總體思路，結合我國農業生產社會化服務發展的不同階段，及時研究調整和完善相關政策，探索將更多的主導權和選擇權交給市場，鼓勵服務組織之間的良性競爭和優勝劣汰。

（本文作者系財政部農業司巡視員）

責任編輯：宗宇翔