新型農業生產經營主體發展現狀分析

在農村勞動力加速轉移、城鄉居民消費不斷升級和農業結構戰略性調整逐步深入的情況下，新型農業生產經營主體（以下簡稱“新型主體”）特別是龍頭企業和農民合作社發展進入新的階段，已經成為農業發展的重要力量。為深入了解各地新型主體的實踐情況，我們赴江蘇、浙江、湖南等地實地調研，獲取了詳細資料，總結歸納了其主要做法和存在的問題，并分析了相關影響要素。

一、當前新型主體發展的總體情況

（一）新型主體的總量快速增長

新型主體是在農戶家庭經營的基礎上逐步培育和發展起來的。伴隨著各級政府特別是財政部門的積極扶持，各類新型主體的數量快速增長。

專業化生產形成的專業大戶和家庭農場蓬勃發展。近十多年來，隨著土地流轉規模的不斷擴大和政策的支持，專業大戶大量增加。在浙江、上海、吉林等地方，在當地政府推動下，形成了一大批家庭農場。據農業部統計，截至2012年末我國共有經營規模在100畝以上的專業大戶270多萬戶，覆蓋了糧食種植、經濟作物種植、畜牧養殖、農機服務、經紀服務等農業生產服務的全產業鏈。家庭農場作為新型農業經營主體，在保障農戶生產經營的主體地位、提高集約經營水平、保障糧食安全及重要農產品供給等方面均有重要作用，對家庭農場的扶持必要而且迫切。在農業部確定的農村土地流轉規范化和服務試點的33個省區，目前共有家庭農場6670余家，主要集中于中東部政策配套較好、家庭農場發展較早的上海、江蘇、浙江、湖北、安徽等地，家庭農場大量涌現，發展很快，并且多以種植業為主。目前，浙江全省經工商登記的家庭農場有5121家，經營土地面積55.9萬畝。江蘇省專業大戶數量為23.5萬戶，占各類規模經營主體總數 81.5%；家庭農場總數為3.4萬家，經營土地363萬畝，其中從事糧食生產的家庭農場戶均規模208畝，主要集中在100—500畝之間的超過5000家。專業大戶和家庭農場共經營土地1308萬畝，占全部土地集中型規模經營的63.5%，已經成為規模經營的重要主體。黑龍江省2012年種植大戶有8.7萬個，戶均規模經營面積達200畝以上，土地規模經營面積達2000多萬畝，占全省耕地面積的1/8。符合統計條件的家庭農場98077家，其中經營土地面積在1000畝以上的達911個，這與該省耕地面積大、人均占有土地多、土地集中連片有直接關系。

組織化協作催生的農民專業合作社茁壯成長。在農民強烈需求和政府積極推動下，農民合作社發展呈現加速態勢。特別是《農民專業合作社法》實施以來，農民專業合作社數量急劇增加，合作領域不斷拓寬，出現土地股份合作、聯合社、資金互助合作、加工合作等多種合作形式，成為組織農戶生產、發展農產品加工、對接龍頭企業、開展市場營銷的有效載體。國家工商總局公布數據顯示，截至2012年年底，農民專業合作社實有68.9萬戶，比上年年底增長32.07%，出資總額1.1萬億元，增長52.07%。在浙江省，截至2013年6月底，農民專業合作社達3.5萬家（其中以糧食生產與服務為主要內容的糧食及植保、農機等專業合作社6014家），合作社成員110萬個，帶動非成員農戶458.6萬戶，二者合計占承包農戶總數的61.5%。江蘇省經工商登記的農民合作社6.6萬戶，實有成員人數960萬戶，入社農戶數占全省總農戶的65.7%。黑龍江省農民專業合作社也發展迅速，2007年至2012年，專業合作社由419個增加到29089個，增長了69倍；入社成員由4560戶增加到40.06萬戶，增長88倍；帶動農戶數由近2萬戶增加到136萬戶，增長68倍。

產業化經營導向的農業龍頭企業實力日益增強。20 世紀90 年代中期以來，農業產業化經營成為創新農業經營體制的重要方式，由此也得到了政府的大力推動，大批龍頭企業應運而生。目前，龍頭企業每年提供的農產品及加工制品占國內農產品市場供應量的1/3，占主要城市“菜籃子”產品供給的2/3 以上，出口創匯額占全國農產品出口額的80%以上，在農業生產經營中發揮著骨干作用。浙江省現有農業龍頭企業7469家，實現銷售收入2836億元，利潤185.5億元，增速均高于GDP增速。江蘇省現有農業龍頭企業5447家，其中有1285個企業與各類專業村建立了緊密的產業對接關系，主導產業從業農戶達155萬戶，帶動農戶953萬戶。

（二）新型主體發展的特點和趨勢

據我們的實地調研，隨著新型主體的推進和農村經濟社會的快速發展，新型主體出現了一些具有時代特色的顯著特點。

一是復合型新型主體的數量不斷增加。不同新型主體直接加強縱向、橫向聯合，實現優勢互補，增強市場競爭力。很多新型主體既是種養大戶，又是合作社領辦人，又是企業主，這種主體的數量呈上升趨勢。這一特征也說明，新型主體的生產經營輻射能力日益增強。

二是工商資本背景的新型主體不斷發展。目前，工商企業主投資農業的趨勢逐漸明顯，給傳統農業帶來了新思路、新發展。工商資本往往起點高，投資力度大，管理水平高，以工業思路來經營管理農業，為傳統農業注入了創新活力。

三是新型主體來源渠道不斷拓寬。下崗職工、農業技術工人、返鄉創業人才、大學生創業的情況非常普遍，因為農業準入門檻相對較低，外部人才流入，部分人才積累了豐富的管理經驗，應用于農業實踐，為農業現代化建設提供了一批素質較高的人才。

四是股份化方向日趨明顯。尤其是合作社，創新管理機制，引進股份制的先進理念，將成員變成“股東”，增強資本在合作社決策中的話語權，增強合作社的凝聚力和競爭力。

（三）各具特色的發展模式

在推進土地規模經營、扶持新型主體的過程中，除了常規的以專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業為基本特征的發展方式外，各地還大膽創新，形成了不同形式的流轉模式，它們做法不一，各具特色，但都產生了積極效果。

一是土地入股成立土地股份合作社的“股田制”模式。如江蘇江都市，將承包權轉化為長期股權，合作社保證社員的保底收入，利潤部分用于興辦公益事業、擴大再生產、年度分紅及風險保證金。這種模式兼顧合作社與股份制的特點，既保障 農民土地承包收益權，也實現土地要素的優化利用，通過產業化 運營模式和科學的管理方法，使得更多農業產業鏈條上的收益留在了農村，留給了農民，是實現二次分配的有效形式。目前，江都市有土地股份合作社256個，經營土地面積50萬畝，社均耕地超過1900畝。

二是多主體合作經營模式。隨著各類新型主體的發展需要，各主體逐步形成了“利益共享、風險共擔”的共同體，農業生產經營模式向多主體、多領域合作經營模式轉變。如黑龍江省就出現了多種主體合作經營模式，諸如“合作社+基地+農戶”、“龍頭企業+合作社+農戶+基地”、“龍頭企業+聯合社+合作社+農戶”、“合作社+家庭農場+農戶+基地”、“村委會+合作社+農戶+基地”等。湖南寧鄉縣則將“龍頭企業+合作社+農戶+基地”的模式進一步創新，通過基地“大流轉、小承包”的經營方式，“四統一”的管理模式（統一品種、統一農資、統一植保、統一烘干收購），探索出“糧食銀行”的獨特模式。

二、新型主體自身存在的問題

新型主體發展過程中，出現了各種各樣的問題，特別是不同主體自身的問題，不是國家政策可以改進的，而是需要其自我不斷完善來解決。

（一）土地流轉緩慢，新型主體占比較小，規模不大，經營水平不高

隨著土地流轉和規模經營加速，我國農業主產區的新型主體培育有了很大進步，許多農業主產區積極探索在堅持農村聯產承包責任制基礎上的新型農業經營機制，一批新型農業經營主體應運而生。但是，在發展過程中也還存在一些問題，突出表現為土地流轉面不廣，土地流轉缺乏規范，流轉穩定性不夠，新型主體的總體數量仍然不夠，新型主體壯大缺乏基礎。目前雖然各地都建立了土地流轉程序、規范流轉合同文本，但在實際操作中仍存在著不規范的現象。目前土地流轉期限普遍偏短，以三五年居多，甚至一年一租，短期行為多。大戶對修建灌溉設施、培肥地力等事關長期發展的項目不愿也不敢投入，使農業基礎設施薄弱的局面進一步加劇，影響了土地的產出率和農業的可持續發展。如浙江省，盡管2012年全省流轉土地面積占總承包耕地的42.9%，但多以短期流轉為主，流轉期限5年以下的面積為487.1萬畝，占全部流轉面積的55.3%，土地流轉穩定發展機制尚不健全。

流轉期限短，導致規模經營不穩定，流轉成本增加，生產要素難以投入，影響新型主體的發育成長，使其普遍存在規模小、效益偏低問題。目前70%以上的專業大戶種植規模不到6.67 公頃，90%以上的龍頭企業年銷售收入不足1 億元，農民專業合作社的社員規模、產品規模普遍較小。受市場風險、自然風險、質量風險等多重風險的影響， 面對日趨激烈的國內外競爭，無論是種養大戶、合作社，還是龍頭企業，經營效益普遍不高、可持續發展能力普遍不強。

當前一些地方，專業大戶、家庭農場以及部分農民專業合作社等技術水平、市場意識和管理能力都相對不足。據國務院發展研究中心在上海松江區、湖南湘潭市、安徽鳳臺縣等三地的調查，三地的家庭（或大戶）農場經營者普遍處于依靠經驗種植養殖階段。從文化程度上看，初中和小學學歷占90%以上，高中以上學歷者不多；從經營者年齡上看，30歲以下的不足5%，50歲以上的將近一半。安徽某地的一個農業合作社聯合社，是一個以種植業大戶、家庭農場等為成員的合作組織，在利好政策引導下，當地許多種植大戶盲目擴張面積，但卻對農業風險、勞動力成本上升等估計不足，結果導致一半左右的大戶經營實際虧損，只有不到三分之一的大戶能盈利。究其原因，主要是生產技術不成熟、管理能力跟不上、市場信息不靈、農產品銷量不佳等。

（二）運行不規范，部分農民合作社“有組織無合作”，發展參差不齊

在國外，農民專業合作社細分得非常具體，運行也比較正規，而我國現階段的各類合作社存在一定弊端，甚至有形式主義的現象。登記注冊的合作社中，一部分仍是松散型的，雖然在工商局注冊登記，但沒有辦公場所，有的連牌子也沒有掛；有一部分合作社只是從事技術服務和流通服務活動的中介性組織，沒有經濟實力來從事經營性活動；也有一些具有一定經濟實力的合作社，有的是由涉農公司領辦，有的是由專業大戶或大股東領辦，但其中有的并不具有多少合作性質。一些農民創辦合作社的目的僅僅是為了套取國家補助資金，這種合作社徒有形式，成立后并沒有按合作社的章程進行運作，更沒有組織成員開展真正的農業生產經營活動，合而不作。同時，由于合作社經營中可以免除增值稅、企業所得稅、印花稅，許多企業為了合理避稅，也紛紛參與合作社。我們在調研中也發現，一些龍頭企業是一家企業兩塊牌子，一塊是企業牌，旁邊一塊則是農業合作社牌子，一些農業經濟合作組織被企業或個人主導，少了合作成分。合作化一個最大特點就是要農民成為組織里一個權益完整的個體，但當前一個大戶或一家企業參與所謂農民合作社，并掌握主動權，農民沒有了話語權，導致合作社成為一些企業的一個經營部門或一個外殼。這種專業組織被私人化、企業化，說明農業經濟合作組織尚未成熟。

出現這種情況，原因有兩個：一是對合作社的監管缺失。在當前體制下，農業部門對合作社缺乏有效的監督制約手段，造成部分合作社發展質量不高。按照相關規定，有五張身份證就可以設立一個合作社，且登記和管理分離。成立合作社不用驗資，工商部門就無法掌握社員出資的真實情況，容易出現虛假出資和虛假社員名單；不對合作社進行年檢，工商部門很難獲悉合作社經營的真實狀況。工商部門只負責登記，至于合作社是否規范以及以后如何去管理，歸農業部門負責，農業部門知道有的合作社不規范，但也不能將其注銷，造成部分合作社先天不足。信用監管缺失則導致對合作社的扶持缺乏依據，一些公司化農業企業（龍頭企業）貼牌為“專業合作社”，套取國家資金支持。二是目前沒有農民所擁有、為農民提供金融服務的正規的農民合作金融組織。由于專業合作社不需要驗資，注冊準入的門檻又很低，一些以資金贏利為目的的公司或放款人，也就以合作社資金互助部門的名義來吸收股金和農民閑散資金用于對外投資或放貸贏利，混淆了合作金融與民間借貸的界限，擾亂了金融秩序。應盡快出臺合作社開展資金互助業務的指導意見，進一步規范管理，防范風險。

三、制約新型主體發展的外部要素

新型主體自身的問題需要自我不斷完善逐步解決，而外部環境各要素的制約則更值得重視，需要通過調整國家相關政策加以解決，特別是財政支持政策，必須確立財政支持的方向和范圍，進一步改進扶持方式，促使惠民政策真正落實到位。

（一）財稅金融支持政策效率不高，扶持方式亟待改進

近幾年來，雖然從中央到地方出臺了一系列強農扶農的政策措施，對加快現代農業發展起到了重要推動作用，但與傳統農戶相比，國家對新型主體的財政、信貸、稅收等扶持力度仍顯不足。目前，我國的種糧直補、良種補貼和農資綜合補貼等農業補貼都是直接發放給農民，種糧大戶、家庭農場以及農民專業合作社等新型主體基本上拿不到或者只能拿到很少一部分。各地對“三農”的財政投入絕大多數用于改善環境、完善保障等方面，用于農業產業發展、農業經營主體培育的資金很少。農業“四補貼”政策在調動農民種糧積極性方面曾經發揮了重要作用，但就刺激糧食生產而言，政策導向功能在很多地方已經逐步弱化。從具體執行情況看，各地在農業補貼發放機制上有一定差別。例如，除農機具購置補貼與購買農機掛鉤外，其他三項補貼，山東基本上歸原承包戶所有，上海則是歸經營者所有。對規模化農業生產經營主體的支持，地方財政的支持作用體現得更為明顯，中央層面也應正視財政支持政策的客觀效果，改進補貼方式，改變扶持重點，真正支持新型主體。

在新型主體資金需求方面，農村金融發展緩慢，新型主體日益多樣和不斷增長的金融需求與單一落后的農村金融產品供給之間的矛盾，已經成為當前農村金融的核心問題。大多數新型主體由于缺乏有效的擔保抵押物，加上申請手續繁復、隱性交易費用高等問題，很難從正規金融獲得信貸支持，而小額信貸等扶持性貸款規模又較小，遠不能滿足其資金需求，嚴重限制了其發展壯大。當前，作為新型主體，專業大戶、家庭農場依舊被金融機構作為普通農戶來放貸，合作社作為法人取得貸款仍然非常少，小微涉農企業申請貸款也很困難。不僅資金規模難以滿足需要，而且從期限上來看，小額農貸的貸款期限多數為1年，采取“春放秋收冬不貸”的操作模式，這一期限雖與農業生產周期相適應，但卻不符合新型主體產業鏈逐漸延長下的經營周期、銷售周期，更難以滿足其對于固定資產投入的中長期融資需求。

（二）土地管理制度不完善，新型主體受土地流轉等因素桎梏

在農業用地方面，我國農地是集體所有制度，農地由村集體所有，農戶擁有的僅僅是承包經營權，并不是完全產權。近年來，在部分地區開展農民承包地確權登記頒證試點，把農民土地承包權長期化、物權化。但由于政策落實不到位，部分地方甚至還在按照人口增減調整土地，影響了農民對土地的長期預期。不少農民對流轉土地心存顧慮，轉出土地特別是長期流轉的意愿不強，成為制約專業大戶、家庭農場和龍頭企業發展的障礙。在農業生產性建設用地方面，盡管國家有關部門出臺了相應的政策，但在落實過程中依然面臨較大困難，許多規模經營主體反映其生產性建設用地需求無法滿足。此外， 對于農村集體建設用地，盡管國家承認其為非農用地性質，但卻長期不允許直接進入土地市場流轉，從而導致專業大戶、合作社和龍頭企業擁有的農村集體建設用地使用權不能用于抵押，限制了其獲得融資的能力。

此外，新型主體農業生產設施和附屬設施的用地很難解決，成為其反映較多的問題。隨著合作社和農業龍頭企業的發展和規模擴大，日常業務管理、召開會議、產品分級包裝、儲運、設備安放等方面的業務越來越頻繁，并且需要有相應的場地才行，農業配套設施用地方面的政策需求非常緊迫。新型主體的很多用地需求在實際操作過程中仍然存在很大的困難。一是合作社和農業龍頭企業的辦公管理用地需求。部分地方政府要求對合作社的相關配套設施用地需求可依法辦理“臨時用地”手續，但是具體執行起來仍存阻礙。二是農機服務主體的農機設備存放用地需求。上規模的農機服務合作社或專業大戶一般都擁有數十臺的農機設備，實踐中這些設備的存放用地問題往往得不到妥善解決，進而制約了這類服務主體的發展。三是糧食生產主體的糧食倉儲用地需求。與農機服務主體的用地需求類似，上規模的糧食生產主體在糧食烘曬期間、糧食銷售之前都需要倉儲用地，而且與農機倉儲用地相比糧食倉儲用地還需要有防潮、防火、防盜等方面的要求，所以倉儲用地的選擇余地很小，用地需求得到滿足的可能性也就更小。有時臨時租用大型倉庫，增加了成本，這在很大程度上影響了糧食生產積極性。四是鮮活農產品生產主體的冷庫建設用地需求。種植保存時間較短的水果或養殖海鮮產品的經營主體對于冷庫建設用地的需求比較強烈，但是這類用地比起一般農業配套“臨時用地”的審批更難。另外，由于冷庫的建設還涉及到用電、用水設施的安排等，各種審批手續也更加復雜。

（三）農業社會化服務體系滯后，相關服務亟待提升

新型主體推進適度規模經營，必然要求建設配套的社會化服務體系。因為新型主體發展的過程，是農業分工不斷精細化的過程，也是農業社會化服務大發展的過程。但是，我國當前的農業社會化服務體系建設明顯滯后，還不能滿足新型主體的實際需求。一是農業社會化服務體系建設存在斷層。現在我國的農業社會化服務體系中的很多機構大部分是自上而下延伸形成的，因此在建設過程中常常是對縣級以上比較重視，機構設置較全，資金也相應傾斜，而對鄉村基層較為忽視，導致基層服務能力和標準同農戶對社會化服務的需要存在相當大的差距。二是農業社會化服務組織與農民之間沒有形成利益共同體。由于對服務質量和標準缺乏硬性約束，一些服務機構和服務人員在服務過程中，出現了為追逐經濟利益而損害農民利益的現象，極大地挫傷了農民接受服務的積極性。有的社會化服務組織質量不高，服務意識淡薄，服務質量差，忽視農民利益，片面追求盈利，沒有和農民真正形成一榮俱榮、一損俱損，利益攸關的共同體。三是農業社會化服務體系存在“部門化”的弊端。由于服務主體大多依托部門創辦，這些服務主體以部門獲利為目標，想方設法進入缺乏有效監管且利潤高的服務領域，造成了一定程度的壟斷。而這種質次價高的營利性服務不僅混淆了服務性和經營性兩類社會化服務的性質，而且提高了農戶尋求服務的成本，致使公益性服務日益衰落，農戶無法獲取合理扶持，只能采用逃避的方式，甚至不使用社會化服務。

（四）相關培訓嚴重不足，新型主體缺乏實用人才

在農業諸要素中，勞動力是最基本的要素，是其他生產要素運用、發展和創新的主體，因而在農業生產力中最能動、最活躍，是農業經濟發展的主導力量。建設現代農業最終要依賴有文化、懂技術、會經營的新型職業農民。但我們在調研中發現，當前我國新型主體培訓體系仍然較為欠缺。以“陽光工程”為例，其培訓對象是具有農村戶口，年齡在16周歲以上，且在農業生產第一線從事勞動的勞動力或普通初、高中畢業回鄉青年，但當前農村青壯年大量外出打工，“陽光工程”培訓對象多為文化水平不高的老年人，一些培訓課成了“聾子聽課”。對種糧大戶、家庭農場以及農民專業合作社等新型農業經營主體有個性化的培訓需求，并沒被納入其培訓范圍。

課題負責人：王樹勤；

課題組成員：王沈京、湯星頤、申學鋒、宗宇翔、胡大明；

課題執筆人：申學鋒