關于新時期財政支農事權及支出責任的探討

農業、農村和農民問題關系到黨和國家事業發展大局，歷來為黨和國家所重視。為解決“三農”問題，黨中央、國務院近年來連續出臺了一系列強農惠農富農政策，各級財政部門不斷加大“三農”投入力度，農業和農村經濟得到了快速發展。但由于財政支農事權和支出責任劃分不清晰，“越位”和“缺位”現象并存，一些屬于中央的支農事權，地方承擔了一部分支出責任；一些屬于地方的支農事權，中央承擔了一部分支出責任，有的支出責任劃分得不清晰甚至是不合理，在執行過程中經常發生交叉和錯位，這些問題都在一定程度上影響了中央和地方政府財政支農工作，客觀上降低了強農惠農富農政策效果。

對此，黨的十八屆三中全會指出，要 “明確事權，建立事權和支出責任相適應的制度”。今年6 月，中共中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》也提出，要明確中央和地方的事權與支出責任，促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。具體到財政支農工作，就是要科學劃分中央和地方政府、地方各級政府之間的財政支農的事權，建立事權和支出責任相適應的制度，以支出責任為基礎，通過收入劃分和轉移支付，使各級政府擁有與其支農事權相匹配的財力，從而促進農業農村經濟更好地發展。

一、財政支農事權和支出責任劃分存在的問題

（一）財政支農事權和支出責任不明晰。我國憲法和相關法律對于中央和地方、地方各級政府相互之間的財政支農事權和支出責任劃分，只做了原則性規定，具體劃分并不明晰，政府間支出責任雷同，再加上我國各級政府之間屬于上下級領導關系，因此，經常會出現諸如“上級政府決策、下級政府出錢”等情況，財政支農的支出責任也逐漸集中到基層的縣鄉政府，加大了縣鄉政府的財政壓力。此外，地方政府出于地方財源建設、業績考核等因素的考慮，財政支農的積極性并不高。雖然近年來中央加大了財政支農投入力度，但是因為財政支農事權和支出責任不明晰，在一定程度上對地方財政支農產生了擠出效益，財政支農資金總量的增長受到了一定的影響。

（二）財政支農事權和財力不匹配。回顧1994年分稅制改革，當時考慮更多的是財政收入的層級配置， “集中力量好辦事”是分稅制的一個重要表現。分稅制使得財權逐漸向中央、省、市這個層面集中，而財政支農事權大多集中在基層的縣鄉，財政支農事權和財權出現背離，雖然中央通過轉移支付和稅收返還的方式，向基層的縣鄉政府轉移了部分資金，但大多縣鄉政府仍舊是“吃飯財政”，自身財力不足，無力加大財政支農投入力度。

二、建議

農村公共服務主要是由中央和地方政府共同提供，只有理順中央和地方以及地方各級政府之間在財政支農投入方面的關系，建立各級政府財政支農事權與責任相適應的制度，使事權劃分清晰，財力合理匹配，才能保障財政支農工作的穩定性、一致性和有效性。

（一）事權劃分應遵循的原則。對于中央和地方事權劃分，財政部部長樓繼偉提出可以從外部性原則、信息的處置難度、激勵相容機制等方面來考慮。

一是外部性原則。政府提供公共服務會產生外部性，在決定政府職責劃分的過程中，要看公共服務的外部性由哪一級政府來承擔。各項公共服務的提供，應該由控制著服務提供的效益與成本內部化的最小地理區域的轄區來進行。具體到財政支農事權劃分，就是以農村公共服務受益范圍來界定。中央財政主要提供全國性或跨省區、跨流域的農村公共服務，如影響國計民生的糧食、棉花、油料等大宗農產品的生產、跨省跨流域的大型水利工程建設等，其他根據受益范圍分別由各級地方政府負擔，如特色農產品的生產、小型農田水利建設等。

二是信息的處置難度。各級政府事權的劃分要考慮信息處理的復雜性。從信息的復雜程度出發，信息復雜程度越高的越適合于基層來管； 信息復雜程度低一點，屬于全局性的問題適合國家來管。具體到財政支農事權劃分，就是在行動上需要全國一致，需要統一規劃的，是中央政府財政支農事權，如種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、良種補貼等，需要因地制宜的，則屬于地方財政支農事權。

三是激勵相容機制。從政府角度而言，如果在某種制度安排下，各級政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，就可以使全局利益最大化，那么這種制度安排就是激勵相容的。具體到財政支農事權劃分，中央和地方在劃分財政支農事權時，要充分考慮激勵相容機制。當激勵相容時，其支出責任與地方政府的動機應相一致，即地方政府具有行使該項事權的強烈愿望，該財政支農事權屬于地方政府，如具有區域特色的農產品生產等。激勵不相容時，該財政支農事權就屬于中央政府。

（二）在法律上應增加具體條款內容，對各級政府財政支農事權和支出責任進行規定。政府間財政支農事權劃分應建立在憲法和相關法律基礎上，各級政府財政支農事權和支出責任都應有憲法或其他法律依據，中央事權由中央承擔支出責任，地方事權由地方承擔支出責任，中央委托地方的事權，中央相應承擔支出責任，中央與地方共同事權應明確各自支出責任。否則，容易造成上級政府單方面改變下級政府的事權和支出責任，政府間支出責任層層下放，事權與支出責任脫節。在法律上將各級政府之間的財政支農事權和支出責任劃分清楚，不僅可以避免在各級政府之間對事權劃分出現重復或者遺漏，在支出時出現互相推諉，無人負責的情況，還有利于明確了政府和市場的界限，即政府在法律規定的界限內，通過宏觀經濟政策調控市場，而不是直接干預市場。

（三）通過調整收入劃分和轉移支付，使各級政府財政支農的事權和財力相匹配。

一是增加地方財權。通過擴大地方政府稅源、整合財政支農資金等方式增加地方政府“三農”支持資金來源，使地方政府擁有與其事權相適合的財權。

二是進一步完善政府轉移支付機制。國家不僅要通過中央政府與地方政府縱向轉移支付機制，增加農業大省及糧食主產區財力，還要積極引導經濟發達地區，從全國糧食安全與農產品有效供給的角度出發，在中央統籌下通過結對幫扶、區域協作等方式向農業大省和糧食主產區轉移財力，使其擁有與其事權相匹配的財力。

三是進一步細化政府間支出責任，并安排相應的財力。針對當前政府間支出責任劃分較粗的現實狀況，建議進一步細化，讓地方政府承擔的每一項責任都有其相應的財權或轉移支付產生的財力，從而實現事權與財力的動態匹配。

參考文獻

[1]李俊生、喬寶云、劉樂崢，明晰政府間事權劃分 構建現代化政府治理體系，《中央財經大學學報》 2014年第3期

[2]樓繼偉， 中國政府間財政關系再思考 中國財政經濟出版社，2013年

[3]趙鳴驥，科學劃分財政支農事權 明確財政支農支出責任，《農村財政與財務》2008年第9期

[4]杜輝，財政支農資金配套機制的透視與優化，《會計之友》2013年第8期下

（作者單位：中國農村財經研究會）

責任編輯：湯星頤