關(guān)于新時(shí)期財(cái)政支農(nóng)事權(quán)及支出責(zé)任的探討

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題關(guān)系到黨和國家事業(yè)發(fā)展大局，歷來為黨和國家所重視。為解決“三農(nóng)”問題，黨中央、國務(wù)院近年來連續(xù)出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，各級(jí)財(cái)政部門不斷加大“三農(nóng)”投入力度，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展。但由于財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰，“越位”和“缺位”現(xiàn)象并存，一些屬于中央的支農(nóng)事權(quán)，地方承擔(dān)了一部分支出責(zé)任；一些屬于地方的支農(nóng)事權(quán)，中央承擔(dān)了一部分支出責(zé)任，有的支出責(zé)任劃分得不清晰甚至是不合理，在執(zhí)行過程中經(jīng)常發(fā)生交叉和錯(cuò)位，這些問題都在一定程度上影響了中央和地方政府財(cái)政支農(nóng)工作，客觀上降低了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效果。

對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)指出，要 “明確事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。今年6 月，中共中央政治局審議通過的《深化財(cái)稅體制改革總體方案》也提出，要明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)各級(jí)政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能。具體到財(cái)政支農(nóng)工作，就是要科學(xué)劃分中央和地方政府、地方各級(jí)政府之間的財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，以支出責(zé)任為基礎(chǔ)，通過收入劃分和轉(zhuǎn)移支付，使各級(jí)政府擁有與其支農(nóng)事權(quán)相匹配的財(cái)力，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好地發(fā)展。

一、財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分存在的問題

（一）財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任不明晰。我國憲法和相關(guān)法律對(duì)于中央和地方、地方各級(jí)政府相互之間的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分，只做了原則性規(guī)定，具體劃分并不明晰，政府間支出責(zé)任雷同，再加上我國各級(jí)政府之間屬于上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因此，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)諸如“上級(jí)政府決策、下級(jí)政府出錢”等情況，財(cái)政支農(nóng)的支出責(zé)任也逐漸集中到基層的縣鄉(xiāng)政府，加大了縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政壓力。此外，地方政府出于地方財(cái)源建設(shè)、業(yè)績考核等因素的考慮，財(cái)政支農(nóng)的積極性并不高。雖然近年來中央加大了財(cái)政支農(nóng)投入力度，但是因?yàn)樨?cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任不明晰，在一定程度上對(duì)地方財(cái)政支農(nóng)產(chǎn)生了擠出效益，財(cái)政支農(nóng)資金總量的增長受到了一定的影響。

（二）財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和財(cái)力不匹配。回顧1994年分稅制改革，當(dāng)時(shí)考慮更多的是財(cái)政收入的層級(jí)配置， “集中力量好辦事”是分稅制的一個(gè)重要表現(xiàn)。分稅制使得財(cái)權(quán)逐漸向中央、省、市這個(gè)層面集中，而財(cái)政支農(nóng)事權(quán)大多集中在基層的縣鄉(xiāng)，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和財(cái)權(quán)出現(xiàn)背離，雖然中央通過轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的方式，向基層的縣鄉(xiāng)政府轉(zhuǎn)移了部分資金，但大多縣鄉(xiāng)政府仍舊是“吃飯財(cái)政”，自身財(cái)力不足，無力加大財(cái)政支農(nóng)投入力度。

二、建議

農(nóng)村公共服務(wù)主要是由中央和地方政府共同提供，只有理順中央和地方以及地方各級(jí)政府之間在財(cái)政支農(nóng)投入方面的關(guān)系，建立各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與責(zé)任相適應(yīng)的制度，使事權(quán)劃分清晰，財(cái)力合理匹配，才能保障財(cái)政支農(nóng)工作的穩(wěn)定性、一致性和有效性。

（一）事權(quán)劃分應(yīng)遵循的原則。對(duì)于中央和地方事權(quán)劃分，財(cái)政部部長樓繼偉提出可以從外部性原則、信息的處置難度、激勵(lì)相容機(jī)制等方面來考慮。

一是外部性原則。政府提供公共服務(wù)會(huì)產(chǎn)生外部性，在決定政府職責(zé)劃分的過程中，要看公共服務(wù)的外部性由哪一級(jí)政府來承擔(dān)。各項(xiàng)公共服務(wù)的提供，應(yīng)該由控制著服務(wù)提供的效益與成本內(nèi)部化的最小地理區(qū)域的轄區(qū)來進(jìn)行。具體到財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分，就是以農(nóng)村公共服務(wù)受益范圍來界定。中央財(cái)政主要提供全國性或跨省區(qū)、跨流域的農(nóng)村公共服務(wù)，如影響國計(jì)民生的糧食、棉花、油料等大宗農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、跨省跨流域的大型水利工程建設(shè)等，其他根據(jù)受益范圍分別由各級(jí)地方政府負(fù)擔(dān)，如特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、小型農(nóng)田水利建設(shè)等。

二是信息的處置難度。各級(jí)政府事權(quán)的劃分要考慮信息處理的復(fù)雜性。從信息的復(fù)雜程度出發(fā)，信息復(fù)雜程度越高的越適合于基層來管； 信息復(fù)雜程度低一點(diǎn)，屬于全局性的問題適合國家來管。具體到財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分，就是在行動(dòng)上需要全國一致，需要統(tǒng)一規(guī)劃的，是中央政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)，如種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼等，需要因地制宜的，則屬于地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)。

三是激勵(lì)相容機(jī)制。從政府角度而言，如果在某種制度安排下，各級(jí)政府都按劃定的職能盡力做好自己的事情，就可以使全局利益最大化，那么這種制度安排就是激勵(lì)相容的。具體到財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分，中央和地方在劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)時(shí)，要充分考慮激勵(lì)相容機(jī)制。當(dāng)激勵(lì)相容時(shí)，其支出責(zé)任與地方政府的動(dòng)機(jī)應(yīng)相一致，即地方政府具有行使該項(xiàng)事權(quán)的強(qiáng)烈愿望，該財(cái)政支農(nóng)事權(quán)屬于地方政府，如具有區(qū)域特色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)等。激勵(lì)不相容時(shí)，該財(cái)政支農(nóng)事權(quán)就屬于中央政府。

（二）在法律上應(yīng)增加具體條款內(nèi)容，對(duì)各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。政府間財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分應(yīng)建立在憲法和相關(guān)法律基礎(chǔ)上，各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任都應(yīng)有憲法或其他法律依據(jù)，中央事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央委托地方的事權(quán)，中央相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任，中央與地方共同事權(quán)應(yīng)明確各自支出責(zé)任。否則，容易造成上級(jí)政府單方面改變下級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，政府間支出責(zé)任層層下放，事權(quán)與支出責(zé)任脫節(jié)。在法律上將各級(jí)政府之間的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分清楚，不僅可以避免在各級(jí)政府之間對(duì)事權(quán)劃分出現(xiàn)重復(fù)或者遺漏，在支出時(shí)出現(xiàn)互相推諉，無人負(fù)責(zé)的情況，還有利于明確了政府和市場的界限，即政府在法律規(guī)定的界限內(nèi)，通過宏觀經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控市場，而不是直接干預(yù)市場。

（三）通過調(diào)整收入劃分和轉(zhuǎn)移支付，使各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)的事權(quán)和財(cái)力相匹配。

一是增加地方財(cái)權(quán)。通過擴(kuò)大地方政府稅源、整合財(cái)政支農(nóng)資金等方式增加地方政府“三農(nóng)”支持資金來源，使地方政府擁有與其事權(quán)相適合的財(cái)權(quán)。

二是進(jìn)一步完善政府轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。國家不僅要通過中央政府與地方政府縱向轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，增加農(nóng)業(yè)大省及糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)力，還要積極引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，從全國糧食安全與農(nóng)產(chǎn)品有效供給的角度出發(fā)，在中央統(tǒng)籌下通過結(jié)對(duì)幫扶、區(qū)域協(xié)作等方式向農(nóng)業(yè)大省和糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移財(cái)力，使其擁有與其事權(quán)相匹配的財(cái)力。

三是進(jìn)一步細(xì)化政府間支出責(zé)任，并安排相應(yīng)的財(cái)力。針對(duì)當(dāng)前政府間支出責(zé)任劃分較粗的現(xiàn)實(shí)狀況，建議進(jìn)一步細(xì)化，讓地方政府承擔(dān)的每一項(xiàng)責(zé)任都有其相應(yīng)的財(cái)權(quán)或轉(zhuǎn)移支付產(chǎn)生的財(cái)力，從而實(shí)現(xiàn)事權(quán)與財(cái)力的動(dòng)態(tài)匹配。

參考文獻(xiàn)

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（作者單位：中國農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)）

責(zé)任編輯：湯星頤