積極穩妥推進農村公共服務標準化

黨的十八大報告提出，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，到2020年基本公共服務均等化總體實現。黨的十八屆三中全會《決定》提出緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義，統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。2014年中央一號文件提出開展農村公共服務標準化試點工作。近年來，國家出臺了一系列強農惠農政策，先后開展了農村稅費改革和農村綜合改革、建立農業支持保護體系、加大農村水利道路等基礎設施建設、建立農村義務教育經費保障機制、建立以新型農村合作醫療保險、養老保險和農村低保為重點的農村社會保障制度、構建縣級基本財力保障機制。同時，先后發布《國家服務業標準2005-2008發展規劃》、《國家服務業標準化2009-2013發展規劃》、《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》、《社會管理和公共服務標準化工作“十二五”行動綱要》、《國家標準化管理委員會 財政部關于開展農村綜合改革標準化試點工作的通知》等，把“標準化”作為創新社會管理、提升基本公共服務水平的重要技術支撐，并在農村教育、衛生等方面制定實施了一些標準，開啟了公共財政覆蓋農村的新局面，極大地促進了城鄉一體化發展。積極穩妥推進農村公共服務標準化，作為路徑選項，是當前加快城鄉發展一體化進程的重要手段。

一、標準缺失是當前農村公共服務面臨的突出問題

農村公共服務標準化的主要任務是將“標準”引入農村基礎設施、社保就業、醫療衛生、環境整治、教育科技、文化體育、公共安全、行政服務等基本公共服務中，針對農村基礎設施建設、設備配置、服務行為、業務流程、日常管理、工作考核、財政定額等建立一套標準，并組織實施。核心內容包括三個方面：以公共服務財政定額標準作為公共服務均等化的基礎和核心，通過財政均等實現提供公共產品與服務均等；制定并實施公共服務標準；引入質量管理模式。近年來，我國農村公共服務水平雖然有了很大改善，但總體上標準缺失，服務條件差、水平低、評價難、隨意性大、農民滿意度不高等問題仍然普遍存在，成為當前農村公共服務面臨的突出問題。

1.公共服務資源配置標準缺失。合理的資源配置是保證公共服務有效提供的物質前提。資源配置標準缺失直接導致了公共服務提供條件差、能力低。一是產品品質標準缺失。產品品質是公共服務的核心，具體表現為產品質量應該達到什么標準，例如農村道路硬化的寬度和厚度、農村飲用水的水質級別等，這是資源配置的主要依據，取決于經濟社會發展水平。目前，我國農村不同地區、不同群體公共服務品質需求差異很大，統一標準很難制定，且由于標準的高低直接關系財政投入多少，地方缺乏制定實施標準的積極性，少數現有的國家標準或行業標準往往要求低、彈性大。二是機構設施標準缺失。機構設施是提供服務的物質條件，包括機構、場地、設施設備、人員等。雖然我國初步形成了包括教育科技、醫療衛生、社會保障等在內的公共服務體系，且已經在一些領域制定了國家或地方標準，但這些標準普遍要求過低、彈性過大且實施不力。三是資金保障標準缺失。由于缺乏產品品質和機構設施標準，造成財政資金安排缺乏科學依據，預算支出定額標準隨意性較大。盡管近年來我國財政對基本公共服務領域的投入在不斷增加，但與發達國家比，基本公共服務支出占財政支出的比重依然處于較低水平。

2.公共服務過程控制標準缺失。與物質產品不同，有些公共服務例如婚姻登記，其特點是生產過程和消費過程的統一，服務過程控制標準缺失直接導致服務品質不高和農民消費滿意度低。一是工作標準缺失。缺乏服務流程、崗位職責等相應工作規范，沒有從職能導向型轉變為流程導向型，辦事流程不夠簡潔化，人性化程度不高，服務行為受人為因素影響較大，服務過程重管理、輕服務現象嚴重。二是管理標準缺失。一些政府部門雖然構建了服務流程，制定了工作標準，但管理制度缺失，沒有建立相應責任制，部門管理的透明度、政府行為的可問責性、政府管理的效率等不被重視，窗口部門和監察部門之間的權責界限模糊，監管規則及其執行機制不健全，對服務的監督檢查和考核評價缺乏依據。三是參與標準缺失。標準化不僅需要政府部門及其工作人員的認可和執行，還需要社會公眾的認同和參與。但在多數地方，政府在公共服務提供和監管中占主導地位，各種行業協會、社會組織、消費者保護組織及社會大眾如何參與缺乏標準，積極性沒有調動起來。

3.公共服務績效評價標準缺失。對結果進行評價是公共服務持續有效并不斷改善的必要條件，結果評價標準缺失使服務能力和條件得不到改善、資源利用效率得不到改進、服務品質得不到提高。一是評估體系標準缺失。服務品質和服務過程標準缺乏導致服務績效評價指標體系缺乏、無據可依，不少地方政府績效評估處于自發、半自發狀態，沒有客觀的衡量標準，評估內容和評估重點差別大、隨意性大，更沒有制度化和規范化。二是評估主體標準缺失。應該由誰來評估、評估主體應該具備怎樣的資質條件，沒有標準。目前政府的績效評估大多是政府內部考評，缺乏民眾的參與。即使在政府內部，大多也是上級對下級的評估。群眾參與和第三方評估，由于信息不對稱等原因，無法做到客觀公正，直接影響了整個結果的準確性。三是評估方法標準缺失。評估方法缺乏統一規范，不少績效評估分散在目標責任制、社會服務承諾制等多種管理機制中，評估方法不一致，評估程序存在很大隨意性，有的甚至完全流于形式，評估結果很難做到客觀公正。

二、標準化是提升農村公共服務科學化水平的重要抓手

“沒有規矩、不成方圓”。標準缺失，直接導致公共服務水平和效率低下，城鄉區域均等化進程緩慢，公眾參與度和滿意度不高。從國內外經驗看，作為科學管理的有效手段，標準化最先在工業生產領域得到廣泛應用，之后被應用到農業生產領域，上世紀80年代以來，西方發達國家又將其廣泛引入到社會管理和公共服務領域。進入新世紀，我國一些地方基層政府也開始自發將標準化引入到社會管理和公共服務領域。自2007年始，國家標準化管理委員會啟動了國家級公共服務標準化試點，試點項目絕大多數集中在城區，少數美麗鄉村建設和農業社會化服務項目在農村。標準使復雜的工作系統化、規范化、簡單化、固定化，極大地促進了服務型政府建設和城鄉公共服務均等化進程。

1.標準化使公共資源配置有標可依，有利于公共服務均等化。服務品質標準和服務效率標準是公共資源配置的指向器。一是提供了公共服務品質的技術標準。標準化針對農村公共服務開發設計可操作的、具體的量化指標，對于一些難以量化的服務環節和服務內容，也著眼于通過優化定性標準來盡可能明確公共服務的品質要求，為確定財政支出標準提供了技術支撐和科學依據，優化了公共資源配置效率。二是改革了公共服務的提供方式。不少地方以鄉鎮便民服務中心為抓手，通過標準化建設，集中場所、集中人力、集中事項、集中辦公，改變過去部門多頭垂直管理、各自為戰、重復建設、分散辦公模式，整合辦公資源，實行一站式辦公、一條龍服務，改善了公共資源X—效率。三是縮小了公共服務城鄉與區域差距。制定和實施農村公共服務標準，合理確定公共服務空間布局，指引公共資源在空間上合理配置，有利于改變農村公共服務整體水平較低、無法滿足農村發展實際需求的狀況，有利于改變公共服務城鄉、區域間供給不均衡狀況，有利于公共服務產品品質的統一。

2.標準化使公共服務過程有章可循，有利于建設服務型政府。通過制定實施標準來細化、量化、優化、固化公共服務過程，實現公共服務菜單式的申請、服務、評價，過程公開透明，結果自動生成，有利于規范行政行為、改善服務質量、推動權力陽光運行和廉潔政府建設。一是促進了政府公權力的自我限制。標準通過對公共服務提供流程各環節的工作和行為進行規范，在具體事務的執行上降低了相關部門的工作自由度，有助于消除“潛規則”，限制行政服務中的自由裁量權，促進農村基層政府盡快擺脫“權力行政”和“官本位”傳統思維，創新社會管理模式。二是規范了政府部門和工作人員的管理和操作行為。標準通過將公共服務理念內化到每一個部門及工作人員思想和行為中，讓標準成為習慣、讓習慣成為標準，可以最大限度地避免因工作人員疏忽造成誤事、誤時、誤工現象，促進政府部門從“管理”向“服務”轉變，打造服務型政府，提高公眾滿意度。三是方便了群眾監督。公共服務標準化實質上是政府權力的社會公示，為公共服務事項的公開和透明暢通了信息溝通渠道，群眾的知情權、參與權、表達權和監督權得到了進一步保障，有利于避免行政部門“有選擇的管理和有選擇的服務”。

3.標準化使公共服務績效有據可考，有利于提高資源使用效率。公共服務評價的難點在于存在許多難以量化的指標且易受主觀因素影響。標準化既是管理工具，又是檢測和考核政府績效的指標，為公共服務可量化、可比較、可考核提供了技術支撐。一是提供了績效評價基本指標。標準通過對農村公共服務的目標、流程、提供方式等進行規范，明確管理服務要求，使政府工作有標準可依循、可操作、可檢查、可評價，既為各級政府提供服務、履行職能提供了標準，也為績效考核提供了標準。二是完善了政府績效評價辦法。將公共服務標準納入到政府績效綜合考評中，既為政府內部考核評價提供了工具，也讓公民對政府有一個評價標準，便于公眾監督及引入公眾和第三方評價，起到吸引社會關注、激活民主意識、強化社會熱情的作用，增強了考核的科學性。三是提高了資源使用效率。借助于考核評估體系和機制，標準的建立使公共服務工作更加有章可循，促使政府部門增強績效意識、樹立行政成本理念、優化財政支出結構和改善服務質量，提高資源使用效率，提升農民滿意度。

三、以改革創新精神推進農村公共服務標準化

標準化作為一種被廣泛采用的技術支撐手段，在引導政府公共資源合理配置、促進公共服務均等化、提高公共資源使用效率、規范政府公共服務行為、轉變政府公共服務理念、創新農村管理模式、促進社會公平正義等方面能夠發揮重要作用。作為一種全新的政府改革建設路徑，面臨巨大的挑戰，更要求以改革創新精神積極穩妥推進。認真貫徹落實2014年中央一號文件提出的開展農村公共服務標準化試點，當前可考慮如下三項工作：

1.建立農村公共服務標準化合作推進機制。農村公共服務涉及基礎設施、環境整治、教育科技、醫療衛生、社保就業、公共安全和農業社會化服務等諸多方面，需要多部門、多級黨委政府參與。當前可考慮在中央層面聯合相關部門成立農村公共服務標準化工作聯席會議，啟動試點工作，共同制定試點工作方案、工作程序和驗收要求，指導地方開展試點工作。各級相關職能部門負責相應項目的組織和指導工作，包括項目申報、項目建設的管理和指導。地方政府作為試點項目承擔單位，要建立“政府推進、部門主導、各負其責”的工作機制，整合多方力量，協調解決標準化工作中的一些重大問題，具體負責標準的制定和實施。聘請標準化、公共服務和公共財政等領域專家，成立農村公共服務標準化咨詢專家組，對標準體系建設和標準制修訂以及標準實施進行指導。加大信息化建設力度，建立標準化信息溝通機制，促進經驗交流和標準推廣應用。

2.開展農村公共服務標準化前期研究。遵循“政府主導、群眾參與、突出公益、專業導向”原則，由有關部門牽頭開展需求調查研究，理清農村公共服務需求，根據需求制定標準體系。按照“急用先行”的現實原則，從基本公共服務品質和流程、機構與設施、工作人員、預算和支出等方面，中央應探索制定統一的公共服務最低標準和公共服務均等化階段性目標，地方政府參照國家最低標準和均等化目標，結合當地實際開展公共服務標準制修訂和實施工作。具體到試點地方，重點是按部門對基層政府農村公共服務職能和工作進行統一梳理，形成政府職能和工作任務體系；針對職能和任務列出完整的標準需求體系；全面梳理、歸納已出臺的農村公共服務有關法規政策，對使用有效的部分，直接列入標準體系，對缺失或過于抽象的部分，列入標準制修訂計劃；開展重要標準前期研究，重點標準制修訂，在此基礎上，制定形成完整的農村公共服務標準體系研究報告，為中長期擴大試點做理論和技術儲備。

3.啟動農村公共服務標準化建設試點。按照“試點先行、穩步推進、先易后難、先點后面”的原則，根據地域類型和經濟發展水平，在東部、中部和西部地區各選擇不同省份啟動農村公共服務標準化建設試點。當前可考慮立足現有工作基礎，重點圍繞國務院農村綜合改革工作小組辦公室正在開展的美麗鄉村建設、農村公共服務運行維護和農業社會化服務試點工作，選擇若干省份開展農村公共服務標準化建設試點。一是為研究工作積累實踐經驗，二是完善及整合現有的教育、衛生等零散的公共服務標準，三是為推行農村公共服務標準化探索路子。試點以縣市政府為承擔實施單位，縣市各相關職能部門根據職能定位和工作任務，分工協作，緊密結合當地經濟發展水平和財政收入水平，具體制定與當地發展相適應的標準體系，制定、修訂、實施和完善標準，探索形成地方標準，為以后逐步擴大試點和制定國家標準積累經驗。中央部門要總結試點工作經驗，適時制定出臺全國統一的農村公共服務國家標準和行業標準，對行之有效的做法和標準在一定范圍內推廣應用。

（作者系國務院農村綜合改革小組辦公室主任）

責任編輯：宗宇翔