靈武市農村土地流轉的調查與思考

黨的十八大對今后五年農業發展提出了新的目標任務，中央、自治區農村工作會議和“一號文件”對農業工作又提出了新的要求。靈武市農村土地流轉工作順應發展需要，積極探索、穩步推進，解決了農村現存的人地矛盾，為現代農業發展提供了充分的發展空間，取得了一定成效。

一、靈武市農村土地流轉基本情況

據調查統計，靈武市轄5個鎮、2個鄉，69個村，506個村民小組，農戶37149戶，農業人口149500人，耕地面積191641畝（包括退耕還林40793畝）。截至2013年6月，我市農村土地流轉面積為81456畝，涉及12192農戶，分別占耕地面積和農戶數的42.5%和32.8%。針對如此活躍的增長趨勢，靈武市農經站積極調研、因勢利導，對涉及流轉的農業企業、合作社、經營大戶、新型家庭農場等進行了逐戶摸底調查，全市100畝以上規模流轉戶達147家，流轉面積為6.8萬畝，占我市2013年農村土地流轉總面積的84%。

全市通過建立和完善土地流轉激勵機制，健全社會化服務體系，壯大農民專業合作組織，加快科技成果推廣轉化，加快農業基礎設施建設，推進土地流轉、集約化經營，逐步形成了以有機大米為代表的國家優質糧食生產加工基地，以靈武長棗為代表的國家優質果品培育基地，以山草羊為代表的國家清真羊肉生產加工基地，加速了靈武市現代農業的發展步伐。

二、靈武市農村土地流轉取得的成果

（一）促進了家庭承包經營制度的穩定和完善。第二輪農村土地承包之后，靈武市緊緊圍繞“明確所有權、穩定承包權、搞活經營權”，實現農業增效、農民增收、農村穩定這個主旋律。認真學習貫徹《中共中央關于做好農戶承包合同管理條例》等法規政策，在規范土地承包合同、完善管理制度的同時，積極探索土地流轉機制、流轉補償、糾紛調解仲裁等一系列配套措施，家庭承包基本經營制度進一步穩定，活躍了土地經營權，增加了農民經營土地的信心，調動和保護了農民參與新農村建設和發展生產的積極性和主動性。

（二）加快了農村勞動力轉移，增加了農民收入。通過穩定完善承包關系，推進土地流轉，活躍了土地經營權，使從事非農產業的農戶擺脫了土地束縛，解放了勞動力，勞務輸出性經濟得到空前繁榮。據統計，2012年全市農村剩余勞動力向城市和二、三產業轉移達2.7萬人，創造勞務收入達2億元，人均收入的70%來源于勞務收入，為羊絨、糧食加工企業提供了充足的勞動力，有效促進了民營經濟健康、持續發展。

（三）加快了科技興農步伐，促進了農業現代化發展。農村土地流轉機制的穩步推進，促進了土地區域化、規?；N植和集約化經營，使大量閑置、撂荒和分散、高成本土地逐步集中到專業化、集約化、規?；洜I的企業或大戶，充分調動了各類經營者使用農機、采用科技的積極性，加快了科技興農步伐，推進了農業現代化發展。

三、靈武市農村土地流轉存在的問題

靈武市土地流轉存在著面積少、規模小等問題，制約著農業綜合效益和農民收入水平持續、穩定提高。從調查情況看，影響土地流轉的主要因素有以下幾個方面：

（一）干部求穩怕亂，不敢流轉。部分村（組）干部不同程度地存在一些模糊認識，把土地承包關系的穩定與土地經營權的合理流轉對立起來，把家庭承包經營體制的穩定與狹隘的地塊穩定混為一談，怕突破政策界限，不敢大力宣傳，不敢因勢利導，不敢大膽創新，制約了土地流轉的穩步推進。

（二）農民“守土有責”、有地為安，不愿流轉。傳統的農業經濟理念，使“守土有責”、有地為安、以地養人養家的社會保障和就業功能深入民心，在當前農村社會保障機制尚未完善的前提下，受傳統思維定式的影響，絕大多數農民仍把土地作為命根子來看待，認為有了土地生活就有保障。稅費改革后即使撂荒，仍然會拿到各種種糧補貼，而且力度在逐年加大?；谝陨险J識，有些農民即使從事了非農業經營，仍然把承包地看成是養家和就業田，寧可粗放經營，甚至不惜撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去。

（三）土地比較效益低，不利流轉。農業是一個周期長、見效慢、受氣候影響大的弱質產業，比較效益低，農民增產不增收或高產不高效的情況普遍存在，流轉補償低甚至“倒貼錢”，嚴重制約著土地經營權的流轉。

（四）流轉機制不健全，難以流轉。靈武市具有一定規模的種植大戶集中在興唐米業等幾家大戶，農村合作經濟組織、村委會的服務功能不盡完善，影響了土地流轉的速度、規模，不利于土地資源的優化配置。

小規模土地流轉大多處于自發和無序狀態，相互之間的轉包、出租往往以口頭協議的形式進行，穩定性差，雙方利益無法受到法律保護，造成受讓方缺乏長期經營的打算，舍不得增加投入，產業結構調整的積極性不高。

從流轉機制來看，絕大部分村（組）的土地流轉機制和土地投資補償制度尚不健全，流轉程序不夠規范，土地流轉的自發性、隨意性、盲目性比較大。

四、加強土地流轉管理工作的思考

（一）更新觀念，正確引導。加快土地流轉的關鍵是解放思想，使村（組）干部群眾充分認識到土地流轉的重要性和必要性，進一步明確土地流轉是對家庭承包經營體制的延續和完善，是市場經濟條件下優化土地資源配置、推進城鎮化、轉移農村剩余勞動力、增加農民收入的出路，是現行農村各項改革的重要配套措施。要督促村（組）干部學習政策，調整工作思路，教育和指導農戶自愿進行土地流轉。有關部門和鄉鎮要加強調查研究，總結基層和群眾的實踐經驗，及時發現新情況，妥善處理新問題，推動土地流轉工作健康發展。

（二）執行政策，規范流轉。

1.認真貫徹落實《中華人民共和國農村土地承包法》等法規政策，確?；巨r田用途不被改變，限制土地撂荒、棄耕，制定流轉補償制度，合理對土地估價，使土地流轉雙方均有利可圖。

2.各級政府要制定和落實鼓勵土地流轉的配套政策。在優惠的對象上實行雙向優惠，既要鼓勵土地轉出方，又要鼓勵土地轉入方。在優惠的內容上要實行綜合優惠，不但在經濟上優惠，而且在流轉戶享受集體公益事業服務等方面給予適當的支持。在優惠的取向上要實行重點優惠，對鹽堿澇洼地開發性經營項目，具有技術推廣價值和市場發展前景的特色種養項目，實行集約化、規?；洜I的項目進行重點扶持。農業行政主管部門和鄉鎮要建立健全土地流轉經常性工作制度，包括土地流轉合同的簽訂、鑒證、兌現，流轉合同糾紛調解、仲裁以及日常監管等一系列規章制度，不斷規范土地流轉工作。

（三）培育市場，服務流轉。

1.構建適應土地經營權市場化的土地管理體制。加強對農村土地的宏觀調控，建立健全土地向規模經營發展的引導機制，嚴格控制農村土地“農轉非”，穩定基本農田數量，提高土地質量，實現農村土地的可持續利用。

2.培育和發展土地經營權流轉的中介服務組織。建立相應的土地流轉市場，提供信息、咨詢、預測等服務，有條件的鄉鎮要盡快建立農村土地流轉綜合服務機構。

3.各級組織和涉農部門要充分發揮服務職能，支持和關心土地承包大戶的成長，使土地流轉形成大戶帶動、能人帶動、產業帶動、市場帶動的局面，為農村土地流轉營造一個寬松的環境。

（四）因地制宜，有序流轉。各級政府和涉農部門既要解放思想、大膽探索，又要實事求是，因地制宜。在具體流轉工作中，必須尊重群眾意愿，積極穩妥、循序漸進、穩步推行，切不可操之過急，一陣風、“一刀切”，更不可定指標、定任務、定進度，對已經實行的各種方式方法，要不斷總結、修改、完善，以點帶面，點面結合，力求實效，逐步推廣。

（五）把握原則，推動流轉。

在具體的土地流轉過程中，主要把握好以下六點：

1.把握農村土地承包關系長期穩定原則。

2.堅持依法、自愿、有償、有序原則。

3.把握土地流轉主體多元化原則。一是土地向種養大戶流轉。二是土地向規?；N田能手集中，實行連片開發種植，既能解決農村剩余勞動力的出路問題，又使土地效益倍增。三是土地向龍頭企業流轉。四是鼓勵各類科技人員創辦、領辦農業科技示范園區，從農民手中轉包或租賃土地。

4.把握土地流轉形式多樣化原則。主要是轉包、轉讓、互換、出租等方式，要從本地實際出發，不搞“一刀切”。

5.把握依法簽訂書面合同原則。一是土地流轉的期限不超過二輪承包期30年的剩余期限。二是土地流轉必須簽訂書面合同，并經鄉鎮土地流轉服務中心鑒證，確保合同的真實性、合法性。三是加強土地流轉合同資料的檔案管理工作。

6.把握正確引導和加強服務原則。鄉（鎮）、村要認真貫徹《中華人民共和國農村土地承包法》，尊重農民意愿和客觀經濟規律，不斷規范土地流轉。承包期內村（組）集體經濟組織不得收回和調整承包土地，不得下指標或強行流轉，積極為土地流轉創造條件，提供優質服務。

（作者單位：寧夏區靈武市農經站）

責任編輯：湯星頤