加強政府農(nóng)村社會保障工作責任的政策研究

農(nóng)村社會保障工作作為我國社會保障事業(yè)的重要組成部分，不僅關系廣大農(nóng)村居民的切身利益，也關系到整個社會的協(xié)調發(fā)展。政府必須在農(nóng)村社會保障工作中承擔應有的責任，更好地促進農(nóng)村社會保障事業(yè)的發(fā)展。

一、政府在農(nóng)村社會保障工作中承擔的責任及歷史變遷

1.政府在農(nóng)村社會保障工作中應承擔的主要責任。政府是我國農(nóng)村社會保障工作的主要責任主體，其責任主要包括：一是立法和制定制度責任，是社會保障制度改革順利進行的保障。二是財政支持責任，增強財政支持力度，確保農(nóng)村社會保障資金落實到位。三是組織和引導責任，農(nóng)村社會保障工作是一項社會系統(tǒng)工程，需要大力發(fā)揮政府的組織和引導作用。四是監(jiān)管責任，政府對農(nóng)村社會保障機制的運行和對社會保障資金運用的大力監(jiān)管，才能保障農(nóng)村社會保障制度及各項政策的順利實施。五是協(xié)調責任。農(nóng)村社會保障體系涉及到很多相關的利益主體，他們之間的利益和相互關系需要政府進行協(xié)調。當然，政府支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入，是農(nóng)村建立健全社會保障制度的基礎。

2.政府在農(nóng)村社會保障工作中承擔責任的歷史變遷。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口占到總人口數(shù)量的65%以上。建國以來，我國農(nóng)民為國家工業(yè)化建設和社會經(jīng)濟發(fā)展做出了巨大貢獻。為此，國家有必要大力發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)。多年以來，政府發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè)經(jīng)歷了幾番制度變遷。新中國成立后，各級政府采取系列措施，大力恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生活，救助處于生活困境中的貧苦農(nóng)民，對我國農(nóng)村社會保障事業(yè)的起步起到了極大的推動作用。但由于國家處于國民經(jīng)濟的恢復時期，政府難以拿出較多的資金用于農(nóng)村的社會保障建設，所提供的社會保障項目處于輔助性的地位，農(nóng)村社會保障水平不高，結構較為單一。從1956年到十一屆三中全會，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟有了一定的發(fā)展，農(nóng)民的基本生活保障轉向以農(nóng)村集體經(jīng)濟為依托、國家予以適當扶助的保障軌道。農(nóng)民的社會保障主要是對災民、貧困人口和優(yōu)撫對象的救災救濟、五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫以及水平較低的合作醫(yī)療等集體保障制度。這一時期的農(nóng)村社會保障更多地強調了集體的保障責任，政府主要承擔了組織責任。

十一屆三中全會以后，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的雙層經(jīng)營體制建立起來，以集體經(jīng)濟為依托的農(nóng)村社會保障喪失了經(jīng)濟基礎，強調農(nóng)民以家庭承包的土地為自己提供社會保障，農(nóng)村的社會保障制度發(fā)生了一些重要變化。1985年，國家頒布了《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行條例》、《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》等文件，標志著以社會保險制度改革為起點的城鎮(zhèn)社會保障制度改革正式開始。在這一時期，農(nóng)村社會保障中的責任主要由農(nóng)民自己負擔。

隨著工業(yè)化和城市化進程的加快，農(nóng)村家庭保障和土地保障的功能逐漸弱化，農(nóng)民對社會保障的需求越來越迫切，政府在農(nóng)村社會保障工作中的責任問題受到越來越多的重視。我國從1996年開始建立新型農(nóng)村社會保障制度，在全國農(nóng)村范圍內恢復合作醫(yī)療制度，并在此基礎上引進一部分保險機制，并積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度、養(yǎng)老保險制度等。2006年，修訂后的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》將農(nóng)村最困難的群眾納入了公共財政的保障范圍，農(nóng)村社會保障開始向現(xiàn)代社會保障體制邁進。經(jīng)過政府的大力推進，黨的十七大以后，中國城鄉(xiāng)低保制度逐步建立，全民醫(yī)療保險的框架初步形成，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險與老年保障制度快速推進，全民社會保障和社會福利體系的框架基本形成，人人享有社會保障的目標逐步實現(xiàn)。到2012 年，我國新型農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋。

二、我國農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)狀、特點及面臨的挑戰(zhàn)

近年來我國農(nóng)村人口老齡化程度日益嚴重，對我國農(nóng)村社會保障事業(yè)提出了更高的要求。自上世紀七十年代我國開始全面推行計劃生育政策以來，農(nóng)村人口出生率急劇下降，同時隨著我國醫(yī)療事業(yè)的進步和人民生活水平的提高，人口平均壽命不斷提高，加速了我國農(nóng)村人口老齡化的進程。加上近年來大量農(nóng)村青壯年勞動力進城務工，使得農(nóng)村人口老齡化的形勢更加嚴峻。據(jù)2010年第六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，全國60歲及以上的老年人口共1.8億人，其中農(nóng)村就達到了1億人，占農(nóng)村總人口數(shù)的11.2%，其中 65 歲以上老年人口達到6667萬人，占農(nóng)村總人口數(shù)的7.5%，我國成為世界上唯一老齡人口超過1億的國家，更罕見的是僅農(nóng)村老齡人口就過億。

由于我國的特殊國情，我國農(nóng)村人口老齡化具有其特征：一是老年人口規(guī)模大，發(fā)展速度快，超前于社會經(jīng)濟的發(fā)展，中國人口老齡化“未富先老”的典型特征在我國農(nóng)村地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯。二是人口老齡化在空間分布上不平衡，城鄉(xiāng)之間、東中部與西部之間的差別很大。東部沿海省份的農(nóng)村進入老齡化的時間較早，速度比中西部地區(qū)快；西部各省份是中國進入老齡化最晚的地區(qū)，老齡化發(fā)展程度最低；中部地區(qū)的老齡化水平則基本處于全國平均水平。今后，農(nóng)村地區(qū)將是中國未來人口老齡化最嚴重的地區(qū)。隨著農(nóng)村人口老齡化程度的不斷加深以及我國農(nóng)村人口老齡化狀況的復雜性，對農(nóng)村社會保障的各方面，如養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障和養(yǎng)老服務等帶來更大挑戰(zhàn)。因此，必須強化政府的主體責任，大力推進農(nóng)村社會保障制度建設。

三、加強政府農(nóng)村社會保障工作的政策建議

1.完善農(nóng)村社會保障法律體系，加強法治建設。政府應明確和落實在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設中的立法責任，在進行農(nóng)村社會保障立法時，應加大農(nóng)村社會保障立法力度，制定適應我國農(nóng)村實際情況的有關農(nóng)村社會保障的法律法規(guī)，既要與社會主義市場經(jīng)濟相適應，符合全國統(tǒng)一的社會保障制度的長遠需要，又要考慮到城鄉(xiāng)差別的現(xiàn)實以及農(nóng)村社會保障內容的特殊性。農(nóng)村社會保障立法必須堅持普惠保障和重點保障相結合，適應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，滿足農(nóng)村基本生活需求，把政府統(tǒng)一管理與農(nóng)民自我管理結合起來。

2.健全農(nóng)村社會保障制度體系，創(chuàng)新農(nóng)村社會保障運行機制。良好的制度設計是保證農(nóng)村社會保障體系建設的關鍵。要根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展狀況，循序漸進，逐步建立和完善適應農(nóng)村實際情況的社會保障制度?，F(xiàn)階段，健全農(nóng)村社會保障制度體系可從以下幾方面入手：一是完善農(nóng)村居民最低生活保障制度。建立覆蓋全國農(nóng)村的統(tǒng)一的農(nóng)村最低生活保障制度，科學確定最低生活保障的對象及標準，最大限度地使應當?shù)玫奖Ｕ系霓r(nóng)村人口得到保障；二是完善農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。加大宣傳力度，積極引導農(nóng)民參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療，加強民主管理和社會監(jiān)督，切實體現(xiàn)制度特色；三是積極推進農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。在有條件的農(nóng)村地區(qū)建立和完善以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度；四是整合農(nóng)村扶貧開發(fā)和社會救助工作，切實保障農(nóng)村特困群體的基本生活。

3.加大對農(nóng)村社會保障的投入力度，保障財政資金供給。保障充足的資金來源是農(nóng)村社會保證的核心問題，國家的財政支持是關鍵。改革開放以來，隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，我國財力顯著增強，應當進一步增加社會保障支出規(guī)模和比重，社會保障投入應更多地向農(nóng)村傾斜。一方面，中央財政、地方財政都要適當調整財政支出結構，提高社保資金支出比例，加大對農(nóng)村社會保障資金的投入。同時，中央財政、地方財政要明確劃分各自責任和投資分配比例。另一方面，政府在資金籌措渠道方面應當高度重視，拓寬思路，統(tǒng)一規(guī)劃。為彌補國家投入的不足，可考慮開辟新稅源，征收社會保障稅，發(fā)行社會保障彩票等。

4.健全監(jiān)管機制，提高農(nóng)村社會保障基金監(jiān)管水平，確保基金保值增值。為使農(nóng)村社會保障工作健康發(fā)展，必須建立健全農(nóng)村社會保障管理機制和監(jiān)督體系，需要有專門的機構進行管理，對農(nóng)村社會保障經(jīng)辦部門的管理過程和結果進行監(jiān)督，切實執(zhí)行農(nóng)村社會保障政策，確保各有關方面的合法權益。社會保障基金是社會保障體系的物質基礎，其籌集、運用及規(guī)模決定著社會保障制度實施的廣度和深度，確?；鸬陌踩暾捅Ｖ翟鲋凳歉骷壵x不容辭的責任。政府應進一步建立健全農(nóng)村社會保障基金的運行機制，應結合農(nóng)村的實際情況，規(guī)范社會保障資金的籌集和繳納方式，切實做好養(yǎng)老保險基金的管理及保值增值工作。同時加強對社會保障基金的運行監(jiān)管，建立統(tǒng)一的監(jiān)管機制，并加強信息公開，接受人民群眾的廣泛監(jiān)督，保證社會保障基金監(jiān)管責任的履行。

5.發(fā)揮政府主導作用，引導農(nóng)村居民參與。農(nóng)村居民社會保障參與意識較低會制約農(nóng)村社會保障的發(fā)展，因此，政府有責任提高農(nóng)村居民的社會保障意識。要真正解決農(nóng)村社會保障問題，除了財政作支撐，還需要政府積極喚起廣大農(nóng)民群體的積極性，提高農(nóng)村居民的參保率，進一步推進農(nóng)村社會保障體系建設。由此，明確和加強政府在農(nóng)村社會保障中的責任，擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面，完善農(nóng)村養(yǎng)老、農(nóng)村醫(yī)療等保障體系才能使農(nóng)村社會保障事業(yè)得到迅速發(fā)展。

（作者單位：西南交通大學公共管理學院）

責任編輯：湯星頤