建立政府全口徑預決算審查和監督的有效途徑

黨的十八大報告提出，“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。這將推動政府理財思路轉變，更有效地提高財政資金利用率。同時，全口徑預決算對人大、審計等監督部門提出更高要求。本文從剖析政府全口徑預決算存在的問題入手，探索多方共同推進全口徑審查監督，將財政工作納入法治化軌道，構建法治財政框架體系。

一、當前財政預決算存在的主要問題

1.立法機關對預算的控制不到位。政府預算，表面上是政府年度收支計劃的具體數字，實際上體現了政府的施政綱領與行政措施。預算管理制度明確規定，政府所有類型的財政收支活動都必須得到立法機構的批準和授權，從而在財力保障上限制政府的活動范圍。然而，我國立法機關卻無法對所有政府收支活動發揮控制作用，各級人民代表大會只能對預算進行一般性的審查，缺乏可操作性的監督措施，預算約束不夠有力，部門的預算觀念還相當淡薄，導致了預算軟約束的產生。

2.預算權分散于各部門。財政主體多元化導致各級政府將財政預算簡單等同于計劃，預算權分散在政府各個部門，尚未實現政府內部的財政統一。盡管我國部門預算改革實行一個部門一本預算，但目前財政部門還無法行使統一的預算分配權，財政、發展改革、科技等部門都可以行使預算分配權，這導致預算分配權分散于很多部門，對預算管理制度的運行和預算監督造成了較多問題，提高了預算編制、執行的成本。

3.預算編制的科學性和績效性有待進一步提升。一是部分預算單位編制預算草案質量不高。部分單位將一些不成熟、未立項的項目納入預算申報，或將工期較長的項目所需全程資金在下年預算中一次性全額申報，或是對項目所需資金測算不夠嚴謹、全面，或是遺漏申報部分項目預算。二是項目公開評審成效有待提高。財政部門對項目預算的基本情況掌握不夠全面，部分預算單位在準備項目支出公開評審材料時，重工作任務論述，輕項目可行性論證；重資金量需求申報，輕具體經費測算依據。三是預算編制內容沒有涵蓋所有財政性資金。財政性資金是指以國家財政為中心的預算資金、國債資金及其他財政性資金，既包括各級政府的財政收支，還包括與國家財政有關系的企業、事業和行政單位的貨幣收支。目前政府預算體系，預算管理的完整性、統一性還不夠，納入預算管理資金尚未涵蓋所有類型的財政性資金，突出問題之一是非稅收入及土地出讓金、社會保障基金等其他政府性基金收入，沒有全部納入全口徑預算決算管理中來，不能完整全面地反映政府財務信息，沒有形成真正意義上的綜合預算。四是預算編制方法的科學性需要加強。目前，我國的財政預算編制模式已從基數加增長轉型到零基預算。零基預算編制模式，通俗地講就是辦什么事，給什么錢，辦多少事，給多少錢，每個財年不留結余。預算編制采用“基數法”，各部門獲得批準預算的額度取決于原有基數，而不是部門事權大小。這種情況下，預算編制與以前年度財政資金的支出結構、支出比例等使用效益割裂開來，而且缺乏合理的支出定額標準，導致部門之間預算的不平衡問題。

4.決算匯編成效有待進一步提升。一是部分單位編報決算不夠嚴謹。如對編報口徑理解不清，漏報數據信息，未理清表間邏輯關系，填報人數情況脫離單位基礎數據庫等。二是決算對預算的指導不夠。對決算報表分析僅局限于人工分析階段，采用傳統的統計分析方法，對決算數據信息分析僅停留在數據和比率的計算分析層面，未能做到多角度綜合指標深度分析和針對性指導。

二、加強政府全口徑財政預決算工作的措施與建議

1.加大宣傳力度，讓公眾正確理解全口徑預決算管理目標，提高政府公信力。目前人們對預決算管理目標的理解存在偏差，往往理解為財政資金收支計劃，而忽略了預算發揮的兩個重要功能，即作為最高立法機關和全體人民監督、審議政府財政收支運作甚至整個政府工作的有效方法和途徑。認識上的偏差，使得預算管理執行主體出現錯位的問題。應當進一步加大對全口徑預決算的宣傳解釋，讓公眾聽得懂，詳細了解公共預算的資金是怎樣分配使用的，判斷這錢花在什么地方、花得對不對，才有利于公眾對政府的監督，從而提高政府公信力。

2.進一步優化預算管理，提升預算編制水平。一是要探索對各預算單位項目預算日常跟蹤。將各預算單位的年初預算項目實行分包，明確專人跟蹤項目進度及資金投入情況，并作為項目績效考評及下年安排預算的重要依據。二是要進一步提前部門預算工作啟動時間。各預算單位的預算“一上”后，要預留充足時間用于財政部門熟悉各單位預算草案，逐個形成會商待議提要，從而在會商環節有針對性溝通、解決預算草案中的問題。三是要逐步實行預算支出項目分類評審方式。一方面，根據部門職能類別分類，將各預算部門劃分為經濟發展類、城市建設和管理類、公共服務和市場監管類、社會管理類、政務運行類、群團組織類、鄉鎮街道類等七大類。另一方面，根據項目情況分類，對已經發展改革部門立項的支出項目，提交評審會審核預算金額；對發展改革部門未立項或無須經發展改革部門立項的支出項目，應在進行公開評審后提交政府常務會議研究；對超概算的支出項目，必須先行提交政府常務會議研究，否則不進入公開評審。四是進一步完善預算編制內容，細化部門預算科目，促進預算編制的科學性。政府應建立以部門為反映主體的預算科目體系，以此為基礎完善政府收支科目，建立按部門、經濟性質和功能為衡量標準的政府收支指標體系，逐步縮小未納入預算的政府性收支項目，合理界定公共財政事權范圍，推動財政性資金全部納入政府預算管理，促進政府預算的統一和完整。比如，2013年中央財政預算報告采用“全口徑”，首次編報了社會保險基金預算，實現了我國政府預算體系的完整編報，更加清晰地反映國家財政整個盤子的收支安排情況，讓“國家賬本”更加規范科學。

3.進一步強化收支管理，提升預算執行效率。一是要強化綜合治稅。健全綜合治稅機制，實現稅源管理向項目和新入駐企業延伸，保持稅源管控重點和產業發展重點的動態一致；繼續完善綜合治稅平臺，提升納稅異常預警功能，組織督促鄉鎮、街道跟進落實預警稅源戶型，夯實穩固稅源；繼續推進建設項目納稅跟蹤、個體工商稅收社會化管理和私人出租房屋房產稅委托代征等稅收管理新機制；嚴格執行協稅護稅年度考核制度，強化考核結果的運用。二是要規范超收收入管理。探索設立預算穩定調節基金，對超收收入原則上不再安排當年支出，而是轉入預算穩定調節基金，留待以后年度安排使用。三是要加強支出管理。部門預算經人代會批準后，一般不得提出追加申請；部門預算要堅持在確保人員經費及日常基本運轉的基礎上，優化結構，重點向支持區域經濟發展、社會民生工程等方面傾斜，促進區域政治、經濟、社會事業和諧發展；要督促各單位嚴格遵守財務規章制度，嚴格控制一般性行政支出，扎實開展績效管理，強化績效指標的剛性和績效責任。

4.推進預決算公開，提高財政透明度，完善政府財政報告體系。只有預算的透明，才有“看得見的政府”，人民才能行使監督權。以落實社會公眾和立法機構對政府收支的知情權為目標，在預算的編制與審查批準中，可借鑒“開門立法”的做法，開辟適當途徑讓社會公眾充分表達其利益要求，幫助有關部門更好地發現、選擇真實的公共利益，提高預算決策的科學化和民主化程度。建立規范的政府財政報告體系，全面反映政府各部門的財政狀況和收支活動結果，全方位披露政府部門的資金收支活動信息，將完整的政府開支信息置于公眾監督之下，將公共預算置于“陽光”下，確保國家的“錢袋子”更加安全，有利于實現人民群眾依法有序參與民主決策、民主管理和民主監督的權利。

5.進一步細化決算匯編，提升預算決算的銜接度。一是要明確規范決算填報口徑。財政部門要先行做好決算底表，部門決算人數統一口徑，應以單位基礎數據庫為依據。二是要規范支出功能科目、細化經濟科目的使用。強化項目經費支出按單位業務內容使用功能科目，細化經濟科目口徑說明，使預算單位進一步重視經濟科目的使用。限制對使用支出經濟分類科目下“其他”支出，逐步減少“其他”支出事項的使用范圍。三是要加強決算數據分析。建立與預算單位、財政部門內設相關科室間的協作交流機制，發揮他們熟悉業務的優勢，促進決算報表內容更符合實際；建立信息機制，通過進一步分析整理決算數據，及時總結反映決算中出現的新情況，促進決算數據與預算編制有效銜接。

6.共同推進，建立上下聯動的監督機制。應從各個環節增強對政府收支的行政控制和立法控制，實現對政府的監督和問責。事前，由主管部門或專業人士對政府各部門收支方案的合理性進行評估；事中，由財政部門和立法機關對預算有效控制，財政部門作為預算的初步審查單位，應重視預算的績效評估，對部門申報項目的必要性、可行性、績效目標、項目內容等進行論證，提高資金安排的科學合理性，推進政府預算公開進程，促進科學民主決策；事后，由審計部門對全口徑預算決算管理和效益情況進行監督。此外，還應接受公眾、媒體的監督，確保政府資金都用在刀刃上，讓公眾真正享受經濟社會發展的成果。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區財政局）

責任編輯：欣聞