關于農業綜合開發實施工程監理的調查與思考

1984年，我國利用世界銀行貸款修建云南魯布革水電站，世界銀行要求引入國際通行的菲迪克（FIDIC）管理模式，拉開了中國實施工程監理的序幕。1988年7月，建設部頒布《關于開展建設監理工作的通知》，使工程監理制度正式確立。2004年，國家農業綜合開發辦開始推行土地治理項目工程建設監理制度。實施工程監理在有效控制工程投資、加快建設進度、提高工程質量，提升項目管理水平方面起到巨大促進作用。

農業綜合開發以加強農田基礎設施建設、改善農業生產條件為主要任務，決定了農業綜合開發工程類型多、建設地點分散、規模大小不一、實施工程監理難度大。近幾年，在農業綜合開發項目檢查和驗收過程中發現監理工作不同程度存在一些問題，需要進一步認真加以研究和解決。

一、黑龍江省農業綜合開發實施工程監理情況

2005年黑龍江省農業開發辦針對國家工程建設監理辦法制定了具體實施細則，提高了監理辦法的可操作性。隨著工程監理制度的實施，監理工程規模逐年加大，我省省級監理工程總造價已經由2005年的0.5億元提高到2012年的7.8億元，縣級監理工程總造價2012年也已經達到1.5億元。我省實施工程監理的主要做法是：

（一）明確工程監理范圍。我省規定，年度財政投資10萬以上（含10萬元）的小型水庫、攔河壩、排灌站、機電井、防滲渠道、機耕路、橋涵閘等單項工程，年度財政投資80萬元以上（含80萬元）的同類建筑物工程或機電井，納入省級監理范圍，由省農發辦統一委托專業監理單位進行監理。年度財政投資在10萬元以下、5萬元以上（含5萬元）的單項工程或年度財政投資80萬元以下的同類建筑物工程或機電井，納入縣級監理范圍，由縣級農發辦委托監理單位進行監理。

（二）擇優選擇監理單位。每年在工程開工之前，對于實施省級監理的工程，省農發辦通過招標方式擇優選定具備相應建設監理資格的單位進行工程監理。實施縣級監理的工程，縣級農發辦有的選擇有監理資格的監理單位，有的選擇有監理能力的單位。有監理資格的單位是指具有一定資質、經國家認可的專業監理單位；有監理能力的單位是指有相關專業技術力量的法人，其中相關專業技術人員不少于5名，有承擔同類工程的建設監理或質量監督工作經驗，能夠運用先進技術和科學方法完成監理任務。

（三）明確監理內容。監理單位按照工程建設合同控制工程建設投資、建設工期和工程質量，協調有關單位間的工作關系。監理單位的具體工作內容包括：審查施工單位提出的施工組織設計、施工技術方案和施工進度計劃；審查與控制工程建設所需施工材料、設備的質量，對不能滿足施工質量要求的，督促施工單位采取措施限期解決；督促檢查施工單位嚴格執行工程承包合同和國家工程技術規范標準，對施工過程進行全程監督管理，發現問題及時指令施工單位采取措施進行處理，必要時指令施工單位停工整改；組織工程建設質量綜合評定，簽署工程檢驗認可書和工程付款憑證；定期向監理委托單位報告工程施工進度、工程質量和相關控制措施的情況；工程竣工后，整理合同文件和有關工程技術檔案材料，參與工程竣工預驗收和相關驗收文件的簽署，提交工程監理報告和檔案資料；在工程保修階段，負責檢查工程質量狀況，承擔質量責任，并督促施工單位保修。

（四）明確監理程序。監理單位根據項目實際情況編制工程建設監理規劃，按工程建設進度編制工程建設監理細則，按照監理規劃和監理細則進行建設監理。實施監理前，監理委托單位將選定的監理單位、監理的內容、監理人員姓名及所賦予的權限，書面通知工程施工單位。工程建設監理過程中，施工單位應當按照國家有關工程建設的法規、簽訂的工程建設合同以及建設監理合同的規定接受監理。監理單位應組建由相關資質人員參加的工程建設監理機構，工程施工階段，監理機構或監理人員應進駐施工現場，采取旁站、巡視和平行檢驗等形式，按作業程序即時進行建設監理。

（五）規定監理單位的責任與義務。監理單位按照“公正、獨立”的原則，主動開展工程建設監理工作，維護監理委托單位以及施工單位的合法權益。不允許監理單位轉讓、分包監理業務。監理單位不得從事所監理工程的施工和建筑材料、構配件、機械設備等的經營活動。監理人員不得在所監理工程的項目法人單位、建設單位或施工、設備制造、材料供應單位兼職，不得是施工、設備制造和材料、構配件供應單位的合伙經營者。監理單位在監理過程中，由于未按合同規定進行監理而造成工程損失的，應承擔相應的經濟責任和法律責任；監理單位與施工單位串通，為施工單位謀取非法利益而造成工程損失的，與施工單位承擔連帶賠償責任。監理人員按照監理合同規定行使監理單位的權限，在授權范圍內發布有關指令。項目建設單位或縣級農發辦不得擅自更改監理人員的指令。監理人員有權建議撤換不合格的施工單位、項目經理及有關人員。未經監理人員簽字認可，建筑材料、構配件和設備不得在工程上使用或安裝；施工單位不得進入下一道工序進行施工；財政部門不得撥付工程進度款；農發機構不得進行竣工驗收。

（六）制定監理費用支付標準和程序。農業綜合開發工程監理費，按照實施監理的單項工程年度財政投資總額的2%以內控制使用，從地方財政配套資金中列支。實施省級監理的工程，單項工程驗收合格后，由實施監理的項目縣農發辦給監理單位開具監理費用支出憑證，監理單位按照監理合同到省農發辦報賬支付監理費用。實施縣級監理的，監理費的支付實行縣級報賬制，按實際支出數計入工程成本。監理費報賬時，應按監理費總額的20%預留質量保證金，待項目驗收合格后再予以撥付。

多年來，農業綜合開發工程監理在項目建設中的突出作用，得到了農業開發部門和項目區廣大干部群眾的一致認可：杜絕了工程以舊頂新，保證了工程建設真實性；提高了工程建設質量，農業開發系統工作效率顯著提升；保證了項目建設進度，工程按期發揮效益；保證資金運行安全，實現資金效益最大化；規范了項目管理，提高了項目管理水平。

二、存在的問題

（一）建設監理市場行為不規范。一是有掛靠監理單位現象。有的監理公司沒有資質或監理能力，掛靠有資質的監理公司，用有資質監理公司的資質和證件，然后給被掛靠公司付一部分管理費用。二是監理人員待遇偏低。一般監理人員月工資在2000元左右，總監理工程師月工資接近3000元，這樣的工資待遇吸引不了高智能人才，也很難留住高素質人才。

（二）監理單位投入力量不足。一是技術力量投入不足。監理公司兩、三個縣安排一個監理人員，有的監理人員年齡偏大，還有的監理人員專業資質不符合所監理工程的專業要求。二是監理設備投入不足。很多監理單位延續過去使用的鋼尺、米繩、坍落筒等檢查工具，沒有運用現代化設備和手段。如配備GPS定位儀及測量儀等有效、簡便、快捷的先進儀器設備。另外，監理工程師去項目區必須搭乘建設單位或施工單位的交通工具，工作效率不高。

（三）監理人員素質不過硬。一是有的監理人員專業素質不過硬。有的監理單位為降低成本，臨時雇傭一些年齡高或實習的技術人員，有的監理人員沒有監理工程師資格證書。有的監理人員在現場管理工作中不能及時發現問題、解決問題。有的竣工資料編寫不規范、表格填寫不清楚。個別監理人員甚至對合同條款、監理程序、監理方法不了解，不能按監理程序開展工作，想怎么管就怎么管。二是有少數監理人員政治素質不過關。由于工資待遇低，有的監理人員工作責任心不強，不能嚴格監理、秉公辦事，有的甚至向施工單位索、拿、卡、要，收施工單位紅包，工作中睜只眼閉只眼，不堅持質量標準，給工程質量留下隱患。

（四）監理程序不規范。一是監理過程不規范。有的監理單位沒有編制項目監理規劃，工作沒有計劃性，無章可循。有的工程沒有開工就編制完成了竣工檔案資料。有的監理資料中建設內容與實際施工的工程不相符，甚至資料竣工日期與施工時間相矛盾。有的施工監理不到位，該進行檢查時不檢查，該旁站監理時不旁站，甚至不管工程是否合格都簽字。二是監理人員不駐守項目區。有的監理人員不能參與工程施工的全過程管理，開工時來一次，竣工時來一次，有些表格直接委托施工單位填寫，竣工時監理人員統一在上面簽字蓋章。

三、建議

（一）規范選擇監理單位。一是招標選擇監理單位。在項目實施前繼續通過公開招標形式，選擇綜合素質高、業務能力強、社會信譽好的監理單位進入農業綜合開發建設監理市場。對于以往的，在農業開發工程監理過程中有違規現象的單位、監理人員要取消其監理資格。二是明確監理人員配備計劃。監理工作要求監理人員必須具備高技能、高素質，對監理單位固定人員少于規定人數和專業不相符的監理單位不進行委托。在簽訂合同中，要明確監理單位監理人員配備數量、從事專業、配備檢驗檢測設備清單、交通工具，后勤保障等。

（二）加強對監理單位管理。一是加強檢查考核。省農發辦要建立監理單位考核辦法。在工程建設過程中，定期對監理單位監理人員數量、在崗情況、工作程序、工作方法、工作質量、設備配備數量標準、敬業態度和職業道德進行全面考核。縣級農發辦對監理單位制定的內部質量體系控制、監理業務處理、信息搜集傳遞、資料分類整理歸檔、監理資料規范性進行考核，發現問題及時糾正，并作為支付監理費用重要考核內容。二是對監理人員進行培訓。每年年初由省農發辦統一召開會議，總結上年工作，布置下年度監理任務，并組織對監理公司監理人員進行上崗培訓。一方面對監理人員進行農業綜合開發有關政策法規、專業知識培訓，使監理人員掌握工程建設的質量控制方法及儀器設備的使用；另一方面對監理人員進行職業道德培訓，強化監理人員廉潔自律意識，使監理人員在工作中做到守法、誠信、公正、公平。

（三）規范監理程序。一是明確監理單位工作程序。以書面形式明確監理委托單位、縣級農發辦、監理單位、施工單位四者之間聯系及管理流程，保證信息的及時傳遞和反饋。要求監理單位制定施工過程質量控制程序、施工進度控制程序、支付結算控制程序、安全生產控制程序、信息管理程序、質量事故處理程序、工程變更竣工驗收程序等，在時間和空間范圍內保證監理監控不漏監，保證各個工作環節都在受控狀態。二是明確監理單位按照監理細則實施監理。工程開工前，監理人員要編寫監理規劃和實施細則，按照監理規劃、細則進行工程監理，規范開展監理工作，對不同專業、不同層次的監理人員要進行嚴格的職責分工。明確旁站、檢查與巡視的具體工程和具體部位。工程建設中或竣工后要及時匯總整理監理資料，分類歸檔，真實體現各個工程監理階段的工程進度和質量。

（四）規范監理內容。一是對工程質量進行監督控制。監理人員要對進場材料進行認真檢驗，堵住質量問題的源頭；要對施工工藝進行檢查，通過旁站、檢查與巡視對施工單位機械設備的配備、施工方法和施工程序進行監督和控制；要對竣工工程認真檢查，全面控制工程的整體質量和外觀質量。二是對項目工程進度控制。監理單位要在不同施工階段，制定有針對性的進度控制措施，提出各施工單位及主要設備、材料的進場時間表，對設備、材料供應商的供貨計劃及實施情況進行監督。認真審查施工單位的施工進度計劃，并檢查實施情況，隨時監控實際進度，發現偏差，及時督促施工單位提出調整意見，并提出監理審查意見。三是對工程費用控制。監理單位要嚴格審核施工單位提交的資金報賬申請，復核已完成工程量和單價組成，簽署工程付款憑證，嚴格控制工程變更。四是對合同履行管理。監理單位要按程序辦事，熟悉合同，準確理解合同，平時要注意資料和證據的搜集，一切憑原始材料和數據說話，督促縣級農發辦與施工單位履行合同中規定的職責。五是對信息資料管理。監理人員要對所需的技術信息進行搜集、定性、存儲、傳遞、歸檔等，重點是對施工現場監理會議記錄、監理日記、各類監理報表、監理現場監督檢查記錄資料、簡報以及監理報告等進行搜集和管理。六是做好協調工作。對建設過程中出現的各種矛盾進行組織協調，保證工程建設順利完成。

（五）規范監理方法。一是明確不同部位監理方式。監理工作的重點要放在事前控制，制定針對性強、符合工程特點的監理旁站計劃。監理人員必須對關鍵部位、關鍵工序的施工實行旁站、巡視或平行檢查。二是定期進行階段驗收。監理每個階段驗收時，只要發現不合格項目超出抽檢允許數量，必須要求先進行整改，整改合格后再繼續驗收，除對驗收首次發現不合格項目整改外，對所報驗收段重新全面抽驗，直到抽驗項目全部合格為止。三是實行監理每月例會制。委托單位每月召開監理工作例會，聽取監理單位工作匯報，掌握工程質量、建設進度、資金撥付情況，適時適事研究和解決監理工作中出現的問題和困難。四是明確監理責任追究制度。2000年出臺的《建設工程質量管理條例》規定，監理單位要對施工質量承擔監理責任；《建設工程安全生產管理條例》也規定了監理企業和工程師要對工程安全承擔責任。農業綜合開發工程監理也要執行工程質量和安全責任監理追究制度，確保工程建設質量。

（作者單位：黑龍江省農業綜合開發辦公室）

責任編輯：洪峰