媒體景觀變革中的網絡監管模式研究

自20世紀80年代以來，新加坡見證了網絡社會的崛起。新加坡政府致力于推進網絡發展的同時，采取“輕觸式”模式對其進行監管。這種模式體現了規訓權力運作機制的特征，監管權力在不需要政府直接監督的情況下自動有效地運行。媒體景觀變革中，新加坡政府通過修訂網絡媒體管理法規、推行官方網站實名制、防止網絡騷擾等措施加強對網絡的監管，并提倡公眾媒體素養教育以提高其“數碼智商”。

新加坡 網絡監管模式 規訓權力 自我監管

G239 A 1003-6687（2014）12-0109-04

一、新加坡網絡社會的崛起

新加坡以其網絡互聯程度高而著稱。政府高度重視網絡在國家建設、經濟發展以及社會和諧中的作用，網絡被認為是新加坡向創新型社會過渡的關鍵技術。作為計算機和信息技術的早期采用者，20世紀80年代，新加坡就啟動了國家網絡化發展計劃，先后在公共部門和私人領域推動全國計算機化和信息化進程。

1992年，前新加坡國家電腦局（National Computer Board）提出“智慧島2000報告”（A Vision of an Intelligent Island： The IT 2000 Report， 簡稱IT 2000報告），計劃在2000年之前實現新加坡向“智慧島”轉型。“智慧島”的目標是使信息技術滲透到家庭、工作、娛樂等社會生活的各方面，從而提高國家的競爭力和人們的生活質量。[1]IT 2000報告得到很好的實施。到1999年，新加坡的互聯網滲透率已經超過德國，創造了新的溝通渠道。[2]

2006年，新加坡資訊通信發展管理局（Infocomm Development Authority， 簡稱IDA）提出“智慧國2015計劃”（Intelligent Nation 2015 Masterplan， 簡稱IN 2015），擬在2015年前將新加坡建設成為由信息通信技術推動的“智慧國”和“全球化城市”。IN 2015強調三個主題：創新、整合、國際化，旨在豐富新加坡人的生活，提高新加坡的經濟競爭力和創新力，促進信息通信業的增長。在硬件設施方面，新加坡致力于建設超高速、普適性、智能化、可信賴的下一代全國信息通信基礎設施。通過有線或無線網絡，用戶在全國任何地方均可連接上網。家庭、學校和商業機構的寬帶網速將達1Gbps。[3]

經過30多年的發展，新加坡的網絡化程度位居世界前列。根據資訊通信發展管理局的調查，2012年，在家庭使用信息通信技術方面，新加坡約85%的家庭（本調查中的家庭指至少包含一個新加坡公民或永久居民的家庭）可使用電腦；約84%的家庭可連接到互聯網，其中大部分通過寬帶接入；約97%的有學齡子女（本調查中的學齡子女指小學到預科或高中階段的孩子）的家庭可使用電腦，約96%的有學齡子女的家庭可接入互聯網。[4]在個人使用信息通信技術方面，約71%的居民（本調查中的居民指7歲及以上的新加坡公民或永久居民）在過去12個月中使用過電腦，約72%的居民在過去12個月中使用過互聯網。[5]至今，新加坡已發展成為一個信息技術發達的網絡社會。

二、“輕觸式”的網絡監管模式

新加坡經濟的高速發展，伴隨著政府對媒體的嚴密管控。網絡媒體的開放性和自由化，與政府的嚴密監管形成矛盾。如何在網絡監管和信息社會發展之間取得平衡？新加坡政府采取高度實用主義的原則，對經濟信息的監管較為寬松，而對政治和宗教信息的監管十分嚴格，即信息傳播服務于國家發展的戰略目標。[6]

為在這兩種政策之間開拓出一條小道來，新加坡政府在公民之中大力推行因特網，同樣又通過對因特網服務供應商的審查來控制其使用。[7]考慮到網絡巨大的經濟潛力，新加坡政府對其采取“輕觸式”的監管模式（light-touch regulatory approach），即法律規制、行業自律和媒體素養教育“三管齊下”，在對網絡進行管控的同時，又不妨礙其發展。[8]所謂“輕觸式”，是與政府對傳統媒體出手很重的監管政策相比較而言的。

1. 實行類別執照制度

新加坡互聯網方面的法規主要有《廣播電視法》第28章第9條“廣播電視（類別執照）公告”（Broadcasting （Class Licence） Notification）和《互聯網操作守則》（Internet Code of Practice）。此外，《國內安全法》《誹謗法》《煽動法》《維護宗教融合法》《刑法》等也適用于網絡監管。

“輕觸式”的監管模式首先體現在類別執照制度上。新加坡的網絡監管機構包括資訊通信發展管理局和媒體發展管理局（Media Development Authority， 簡稱MDA）。資訊通信發展管理局側重技術監管，任何經營、提供通信服務或系統的個人或團體，都須經資訊通信發展管理局授予執照；媒體發展管理局側重內容監管，對報紙、廣播電視及藝術娛樂業的經營者發放的是個別執照（Individual Licence），對互聯網經營者采用的則是類別執照（Class Licence）。[9]個別執照申請者需向媒體發展管理局提出申請并經過嚴格審批，方可獲得經營權；類別執照制度是為鼓勵行業自律和負責任地使用網絡，其申請程序相對個別執照而言較為簡單便捷。互聯網服務提供商與內容提供商在遵守相關法規的基礎上，在媒體發展管理局注冊便可 “自動”獲得經營執照。類別執照制度放寬了互聯網服務提供商和內容提供商的市場準入，促進了網絡信息的公開和自由流動。[10]

2. 鼓勵行業自律

“輕觸式”的監管模式還體現在互聯網行業自律上。新加坡政府鼓勵互聯網內容提供商制訂自己的內容管理準則進行自我監管。2001年，新加坡政府管理部門和互聯網業界協商，并在對用戶意見進行調查的基礎上，制定了一套自愿性質的行業自律規范《行業內容操作守則》。[11]該守則主要包括公平競爭、自我監管和用戶服務三方面內容，是對現有互聯網內容管理法規的補充，旨在通過行業自律確保互聯網服務的可信度和質量。

3. 重視媒體素養教育

媒體素養教育是法律規制和行業自律之外的重要措施。媒體發展管理局已啟動提高公眾媒體素養（Media Literacy）和促進網絡健康（Cyber Wellness）的項目，針對互聯網的正負面影響對公眾進行教育，提高其網絡安全意識。2012年8月，在媒體發展管理局的支持下，媒體素養委員會（Media Literacy Council）成立，并與行業、社區和政府聯手致力于媒體素養教育，培養公眾鑒別網絡信息的能力，提倡負責任的網絡參與。成立于2009年的跨部門網絡健康籌劃指導委員會（Inter-Ministry Cyber Wellness Steering Committee）意識到公共教育是培養青少年應對不良網絡信息能力的長效途徑，因此設立1000萬新元的基金（2009-2013年）資助青少年網絡健康的相關項目。[12]

三、規訓化的網絡監管運作機制

米歇爾·福柯的規訓權力理論為分析新加坡網絡監管模式的運作機制提供了一個視角。規訓權力是一種權力的特殊技術，應用層級監視、規范化裁決和檢查這3種手段保證其成功運作。在福柯看來，最能體現這種規訓權力機制的是邊沁所設計的全景敞視建筑（panopticon，也譯為全景敞視主義的“圓形監獄”）。全景敞視建筑具有以下特點：四周是一個環形建筑，中心是一座瞭望塔，所需要做的就是在中心瞭望塔安排一名監督者對環形建筑中的囚犯進行監視。福柯認為，全景敞視建筑在被囚禁者身上造成一種有意識的和持續的可見狀態，從而確保權力自動地發揮作用，“權力應該是可見的但又是無法確知的”。[13]

1. 網絡監管的層級結構

新加坡網絡監管的層級結構呈金字塔形。頂層是資訊通信發展管理局和媒體發展管理局，是網絡監管體系中的最高監督者，其作用類似于全景敞視建筑中心瞭望塔的監督者；中間層是互聯網服務提供商和內容提供商，制定并遵守行業行為規范；底層是散居各地的網絡用戶。金字塔形在規訓監視中能夠增加層次，并把各層次散布在需要監視的整個平面上，“使監視具體化并切實可行”。[14]通過金字塔式“分層的、持續的、切實的監督”，新加坡網絡監管的不同層級構成一個嚴密的信息監控體系。

資訊通信發展管理局和媒體發展管理局從接入和內容兩方面對網絡進行監管。接入方面，互聯網接入服務提供商須先獲得資訊通信發展管理局發放的設施運營商或服務運營商執照，才能在媒體發展管理局注冊，“自動”獲得類別執照。內容方面，互聯網內容提供商，若涉及政治和宗教話題，須在媒體發展管理局登記注冊。值得注意的是，任何在網絡上提供信息的個人，作為內容提供者，也在監管范圍之內。

2. 對違規者的法律裁決

網絡媒體方面，“輕觸式”的監管模式利于互聯網的迅速發展和網民的自由參與。然而，對于違反互聯網相關管理條例者，新加坡政府常以鐵腕手法追究其責任。例如，2005年，新加坡有3人因在博客中發表攻擊其他族群的言論，被控告違反《煽動法》并判處刑罰，其中一名高中生被判緩刑監視2年并從事180小時社區服務。

3. 具有威懾力的網絡內容檢查

在網絡內容方面，新加坡政府重點檢查涉及公共利益、種族、宗教、色情的信息，以及對青少年有害的內容。按照福柯的觀點，檢查是規訓權力成功運作的一個重要手段。新加坡檢查網絡內容的做法是，互聯網接入服務提供商以檢查色情內容或病毒為由對其用戶的電腦進行掃描，以顯示其監視用戶的技術能力。1994年，互聯網服務提供商技術網（TechNet）以檢查色情內容為由，對互聯網用戶電腦里GIF格式的文件進行掃描，8萬個文件中只有5個被認為與色情有關。1999年，互聯網服務提供商新網（SingNet）以防止病毒攻擊為由秘密對其用戶的網絡賬號進行掃描，民政部被發現參與其中。對網絡內容進行大規模的掃描，盡管被認為侵犯了用戶的個人隱私，事實上卻達到了威懾效果。這種威懾力通過“可見的但又是無法確知的”方式發揮作用，迫使人們自覺進行自我審查。

通過層級監視、法律裁決和內容檢查，新加坡“輕觸式”的網絡監管導向互聯網行業和網民的自我監管（self-regulation）。自我監管的運作機制實質上是一種“自動監管”（auto-regulation）。“自動監管”機制具有全景敞視建筑的主要特征，權力機制自動有效地運行。在媒體融合時代，新加坡網絡監管中的這種中心化的全景模式將繼續占主導地位。

四、媒體景觀變革中的網絡監管政策調整

隨著互聯網的發展，以社交網絡為代表的新興媒體引起了媒體景觀的變革，也帶來了新加坡政府與民眾溝通方式的改變。新加坡政府通過新媒體拉近與民眾的距離，幾乎每個政府部門都使用面簿。[15]新媒體在豐富人們生活的同時，也帶來了諸多挑戰，主要是黑客行為、網絡欺凌和網絡謾罵。新加坡總理李顯龍認為，在媒體景觀深刻改變的大背景下，政府、媒體和人民須做出調整，以適應新媒體時代，提高“數碼智商”。[16]

1. 將個別執照制度擴展到網絡媒體

2013年，媒體發展管理局修訂互聯網執照管理條例，將以往針對報紙、廣播電視及藝術娛樂業經營者的個別執照制度擴展到網絡媒體。根據修訂后的“廣播電視（類別執照）公告”，自2013年6月1日起，在連續兩個月中來自新加坡的月平均獨立訪問量超過5萬人次、且平均每周報道至少1條新加坡相關新聞的網站，須向媒體發展管理局申請個別執照；雅虎新加坡新聞站點，以及新加坡報業控股有限公司和新傳媒私人有限公司運營下的其他9個新聞站點被要求申請個別執照；申請個別執照的網站必須繳付5萬新元的履約保證金，且當媒體發展管理局認為網站的內容違反規定時，后者要在24小時內刪除不適宜的內容。[17]媒體發展管理局的這一舉措顯示政府加強網絡監管的態度。

2. 某些官方網站實行實名制

實名制是新加坡政府加強網絡監管的另一做法。2006年10月啟動的民情聯系組（REACH）是新加坡政府收集民意的官方平臺。其主要作用包括：收集和評估民情；聯系和溝通民眾；促進民眾參與，培養積極公民。2013年12月開始，新加坡政府要求民情聯系組交流網（www.reach.gov.sg）的用戶通過面簿賬號登錄，方可留言發表意見，意在鼓勵用戶嚴肅參與該網站的討論，針對政府政策和國家課題發表建設性意見，從而營造健康安全且有責任感的網上空間。[18]

3. 出臺管制騷擾法令

互聯網在促進經濟社會發展的同時，也成為滋生網絡騷擾、網絡謠言、網絡暴力的溫床。目前，網絡騷擾和欺凌問題作為一個重要議題已被納入新加坡網絡監管框架中。2014年3月，新加坡出臺全新的《防止騷擾法案》，旨在保護人們免受職場、校園和網絡騷擾。根據該法案，網絡騷擾明確被列為犯罪行為。[19]

結 語

通過對新加坡網絡監管模式的分析發現，在“輕觸式”網絡監管模式的背后，隱含的是政府對網絡信息的嚴格管控。在層級監管體系下，規訓化的行政力量以一種持續的、自動的方式運作，造成互聯網行業和網民的自我監管。在互聯網應用推陳出新的今天，如何對網絡用戶進行合理監管，有效配置 “權威性資源”（吉登斯語， 指對人類自身活動行使支配的手段），保證信息安全，保護個人隱私，這些議題值得深入探討。

參考文獻：

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[9] [10] 趙靳秋. 媒介融合背景下新加坡傳媒監管的制度創新與實踐[J]. 現代傳播，2011（6）：29-31.

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[13] [14] [法] 米歇爾·福柯. 規訓與懲罰：監獄的誕生[M].劉北成，楊遠嬰，譯. 北京：生活·讀書·新知三聯書店，2012：197-226.

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[16] 曾昭鵬.李總理：建立適當框架 新媒體時代須提高“數碼智商”[N]. 聯合早報，2013-11-23（01）.

[17] Media Development Authority. Fact-sheet： online news sites to be placed on a more consistent licensing framework as traditional news platforms [EB/OL].http：//www.mda.gov.sg/AboutMDA/NewsReleasesSpeechesAndAnnouncements/Pages/NewsDetail.aspx？news=4，2014-6-12.

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[19] 王舒楊. 防止騷擾法案三讀通過[EB/OL].http：//mypaper.sg/chinese-news/fang-zhi-sao-rao-fa-san-du-tong-guo-20140314，2014-06-12.