構建中國特色的鄉村社會治理機制

今年中央一號文件的第八部分是“改善鄉村治理機制”，對新形勢下的農村社會管理作出了重要部署。

在工業化城鎮化的推動下，農村的社會結構、利益格局、組織體系、生活方式、價值觀念等各方面都發生了很大變化，傳統的基層治理方式已不適應發展的需要。新的形勢下，必須大力推進農村社會管理體制機制創新，加快，確保農村社會的長治久安、農民群眾的安居樂業。

文件提出了三個方面的重要舉措，一是加強農村基層黨組織建設，這是完善鄉村治理機制的核心。黨組織在農村基層各項工作中的領導核心作用，是由我國的根本政治制度和我黨的執政地位決定的，任何時候不能改變。無論農村社會結構如何變化，無論各類經濟社會組織如何發育成長，農村基層黨組織的領導地位不能動搖，核心作用不能削弱。為此，文件從組織覆蓋、隊伍建設、作風建設和保障機制等方面提出一系列要求。二是健全基層民主制度，這是完善鄉村治理機制的基礎。農村基層民主建設涉及轉變鄉鎮機構職能、完善黨組織領導下的村民自治機制、發揮各類社會組織積極功能等方面，文件都提出了明確要求。三是創新農村基層管理服務，這是完善鄉村治理的途徑。文件要求提高公共資源配置效率、健全農村基層服務體系、擴大小城鎮對農村基本公共服務的有效覆蓋等、加強“三留守”關愛和服務、健全農村治安防控體系等，意圖在于給農民提供更好的生產生活環境、讓農民享有更加充分的基本公共服務。同時還對完善農村集體“三資”管理、保障農民集體經濟組織成員權利等方面作出了部署。

在文件“改善鄉村治理機制”這一部分，引人注目的一條政策是：“探索不同情況下村民自治的有效形式，農村社區建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可以開展以社區、村民小組為基本單元的村民自治試點。”

1987年國家公布《村民委員會組織法》以來，我國村民自治機制不斷完善。但在新形勢下，也遇到了一些新情況、新問題。一種情況是：近幾年，根據農村勞動力大量轉移就業的新形勢，一些開展了農村社區建設試點，有的打破了原有村民自治單位的范圍，建立統一的公共服務和社會管理平臺。需要指出的是，無論農村基層治理單元如何調整，基層群眾民主自治作為我國一項基本政治制度，必須始終堅持。建設農村社區，要以村民自治為基礎。因此，這次文件提出在一些農村社區試點單位，可開展以農村社區為單元的村民自治試點。主要是指那些打破原有自治范圍的農村社區，要組成相應的村民自治組織，保障農村基層民主自治的實行。

另外一種情況是：一些地方的村民自治單位范圍很大、人口較多、居住分散，一個自治單位往往有十幾個甚至幾十個村民小組，也就是我們習慣所說的自然村。這些年加大了對農村基本服務覆蓋力度，但公共服務和重要公共設施一般都在村委會所在地，其他村民就很不方便。同時，現在許多地方，農村集體土地所有權在村民小組，這樣就形成村民自治權與土地所有權分離的狀態，不利于保護農民的土地權益。因此，近幾年，一些地方選擇村民較多、具備自治基礎的村民小組，開展建立村民委員會的試驗，目的在于探索實現土地所有權、村民自治權的統一，推動基本公共服務的下沉。在充分總結各地實踐的基礎上，今年中央一號文件指出，農村集體土地所有權在村民小組的，可開展以村民小組為基本單元的村民自治試點。就是說可以在符合條件的村民小組，依照法律組建村民委員會。

文件出臺這項政策，是中央依據各地情況、進行分類指導的具體體現，也是允許、鼓勵基層積極探索、大膽創新的具體體現，意圖在于探索如何更好地實現和維護農民群眾的民主自治權利。需要明確的是，這項舉措是試點政策，要通過一段時間和一定范圍的試驗，為完善基層民主自治機制積累經驗。各地情況不同，無論是在農村社區、還是在自然村設立村民委員會，都不能一哄而上，必須按照統一部署，依照一定程序，穩妥有序地進行試點工作。

作者單位：中央農村工作領導小組辦公室