國外小型農田水利建設和管理經驗及借鑒

世界各國政府普遍重視小型農田水利發展，許多國家都建立了一套適應本國國情的小型農田水利建設和管理體系，包括投融資制度、運行體制、水權交易、水利工程產權流轉、用水戶參與機制等。就該領域一些國家的做法、經驗及啟示，本文進行如下簡要的梳理和總結。

不同的農田水利投融資模式

美國水利融資：多元化、多層次、多渠道。政府財政性資金雖然在水利資金中居于主要地位，但只有少部分財政性資金具有無償性，大部分財政性資金通過市場化貸給非公益性水利項目有償使用。從水利資金使用結構來看，它隨不同的建設時期和不同性質的工程項目有所不同，防洪工程較多的依靠政府撥款，而水利和城鎮供水項目較多的依靠發行債券。除各級政府財政撥款以外，聯邦政府提供的優惠貸款由美國農業部負責向農村提供，用于農村供水、電力、通訊等基礎設施建設。這些貸款建設期內政府貼息，貸款還清后，水利設施的產權歸社區所有。此外，美國水利項目建設單位可以由政府授權向社會發行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。

法國：以財政投資帶動多樣化的農村投資。法國農村投融資體制由財政資金、政策性貸款以及農場主自有資金三方資金投入為主。農田水利建設是政府對農業財政投入的主要內容，雖然法國農場主自有資金充足，投資額也逐年增加，但是其相對政府投資的比重卻逐年下降，可見政府投入的增長幅度很快。法國還大力發展農村信貸，與財政資金一起誘導其起到對農村的投資。目前執行的對農村工程補貼額度為25%以上，灌溉項目高達60%，土地整治為80%，對農村合作組織開展的小型水庫、灌溉設施等農村水利建設，國家補助投資額為20%～40%，較大項目國家補助60%～80%。此外，法國對符合政府政策要求的國家發展規劃貸款項目，都實行低息優惠政策。非農貸款的年利率為12%～14%，而農業貸款年利率僅為6%～8%。

推進產權改革、吸收農民參與

印度、印尼：以小型灌區作為試點，逐步推行參與式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，從水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府機構管理，深井由國有公司所有。由于政府和國有公司長期依靠政府補助，無法通過稅費征收和投資回收償還投資成本，反而加重了政府的財政負擔。印度政府逐步將深井轉讓給農民集體管理，由于這種管理方式運行良好，印度用水戶協會在小型灌區發展很快。印尼則從1989年開始，先以150公頃以下的灌溉系統作為試點，逐步將500公頃以下的灌溉系統轉讓給用水戶協會維護管理。

澳大利亞：公司與政府合作經營管理。澳大利亞于1995年開始實施水務管理體制改革，采用私有化的形式將國家管理的灌溉系統或水務局的管理業務轉讓給農民或私人公司負責經營和維護。私有化不是將灌區的固定資產按估價全部出售給公司或折算成股份作為國家入股，而是全部轉成農民的股份。公司只是一個管理運行組織，雖然性質為私營，卻是一個非盈利組織，在經營中獲得的利潤也不分給股東，公司也不能將利潤作股息瓜分，而是轉入各類儲備基金或是用于降低第二年的水費標準。而且公司與政府保持聯合經營的合作關系，公司董事會成員為灌區內的農民或農場主，設有分別負責財務、環境、水土管理計劃、工程改建和新建、預制件生產和銷售、水量分配服務、灌排管道維修和養護以及行政管理的部門和人員。同時，政府通過行政許可的形式監督公司的合理運行和工作績效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理權許可證，期滿后還要對灌區管理工作進行詳細的審查；環保部門發給公司控制污染許可證等。此外，公司還與地方政府合作執行有關水土管理、農業開發、植被保護等項目，以此達到吸引農民投資農田基本建設和灌區自主管理的目的。政府這種看似私有化公司的運營方式，借公司的組織結構將分散的農戶團結起來，對灌區實行透明的企業化管理，同時又兼顧了水土保持、環境保護等灌區和農業可持續發展需要解決的外部性問題，達到了雙贏的效果。

水權市場交易機制

澳大利亞：實行完全包含各類成本的灌溉水定價政策。與美國區別定價和以色列統一定價不同，澳大利亞的供水分為政府控股、政府參股經營和政府轉讓管理權完全私營等三種，雖然管理模式不同，但對所有用水戶都按全部成本核算水價，包括年運行管理費、財務費用、資產成本、投資回報、稅收、資產機會成本等項構成。其中，農業灌溉水價還要根據用戶的用水量、作物種類及水質等因素確定，一般實行基本費用加計量費用的兩費制。2001年，澳大利亞已基本實現了農業用水的水價完全包含各類成本。

以色列：制定統一水價，實施區別補貼。以色列執行的農業水價略有不同，主要有以下幾個特點：一是實行全國統一水價；二是定價相對較高；三是政府通過建立補償基金（通過對用戶用水配額實行征稅籌措）對不同地區進行水費補貼。這種統一的較高定價方法，促進了農業節水灌溉的發展，同時又達到了保障農業用水，兼顧了地區經濟發展不平衡的情況，使其成為國際上農業節水技術最先進的國家之一。為鼓勵農業節水，用水單位所交納的用水費用是按照其實際用水配額的百分比計算的，超額用水部分要加倍付款，利用經濟法則，強化農業用水管理。此外，為了節約用水，鼓勵農民使用經處理后的城市廢水進行灌溉，其收費標準比國家供水管網提供的優質水價低20%左右，如發生虧損由政府補貼。

（國務院發展研究中心“完善小型農田水利建設和管理機制研究”課題組）