國資改革的上海路徑

2013年12月17日，上海，冬雨淅瀝，潮濕的空氣里透著微微寒意。

上海世博中心四樓會議廳內，正在舉行2013年度上海國資改革動員大會，座無虛席的聽眾席上鴉雀無聲，有人頻頻落筆記錄。

一份名為《關于進一步深化上海國資改革促進企業發展的意見》（下稱《意見》）的方案，在醞釀了十個月之后，此時終于面世。

在中國經濟體制改革大棋局中，破局的“棋眼”非國有企業莫屬。所謂“不謀全局者，不足謀一域”，今天的國企改革已然與整體性、系統性的改革捆綁在了一起。

作為中國地方國資國企的“重鎮”，上海在十八屆三中全會之后，率先公布地方國資監管改革路線。這是繼2008年發布《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》（下稱“9號文”）之后，上海對國資國企改革的又一次全面部署。方案由于承續著金融危機以來上海國資一貫堅持的“先行先試”思路，涉及國企分類監管、國資流動平臺搭建、股權激勵擴容等國企改革的核心內容，受到了公眾廣泛的關注。

多方調研最終定調 改革再啟程

盡管《意見》的出臺距離上一次改革意見已有5年時間，但是，作為中國經濟發展的潮頭堡，上海在最先分享改革帶來的紅利同時，從未停止自身對于國資國企改革的探索。

這可以從20年前上海國資委成立之時說起。

1993年7月16日，上海市國有資產管理委員會宣告成立。同年12月18日，上海市國資委發出1993年第1號、第2號、第3號文件，分別批復同意上海市紡織工業局組建上海市紡織國有資產經營管理公司，上海市儀表電訊工業局進行國有資產管理體制改革試點，授權上海電氣（集團）總公司統一管理經營上海電氣（集團）總公司國有資產。是為上海國有資產管理體制改革中行業局改制的第一步。

1996年，上海建立國有資產授權經營公司，撤銷行業主管局。為了整合部分國資國企，推動國有資產資本化，重組、上市成為這一時期上海國資國企的“標準動作”。到2004年，上海88家含國有股上市公司的國有股權益697.41億元，占經營性國資總量的13.63%；主營業務收入2284.63億元，約占全市國有企業的1/3；國有股權益凈利潤相當于全市國有企業凈利潤總額的43.79%。

2008年，上海“9號文件”發布，明確了當時上海國資改革方向：堅持開放性、市場化重組聯合，加快推進企業發展壯大；推動國資多層次、大范圍流動，優化國資布局結構；明確產業類企業（集團）的主業，推動優勢資源向主業集中等方面。

2008年到2013年，上海國企在分類監管、資本融通等方面的嘗試事實上已經開始為新一輪改革開始鋪路。目前，上海國資資產證券化已由2008年17.8%提高到了2012年的35.2%，61%的國資集中在戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵性領域和優勢產業。

在這一過程中，上海國資國企通過整體上市，明確了主業，優化資源，擴大規模。其中上海建工、上海汽車、友誼股份、上海醫藥等紛紛實現了核心資產的整體上市，當然其中也不乏國資退出競爭性企業的例子，如上海家化。

2013年2月，新一輪改革開始醞釀。正如上海市委書記韓正在動員會上說的那樣：“上海已到了沒有改革創新就不能前進的階段！”

而改革就意味著不可能有“皆大歡喜”的局面，意味著不僅需要淺犁更需深耕。為了找到國資國企發展軟肋，打開改革的突破口，上海市委將“深化本市國資國企改革”作為常委會6個重點調研課題之一。

3月，調研工作正式啟動。上海市副市長周波和上海市政府副秘書長徐逸波率隊課題調研領導小組和工作小組。上海市各部門按照“完善監管體制、優化布局結構、加強分類監管、完善公司治理、培育跨國企業、深化企業改革、改進國企黨建、探索政策創新”8個專題，分別組成調研小組，走進國企，開展工作。

十八屆三中全會《決定》出臺后，韓正、楊雄指示，要求認真按照中央精神進行修改完善。“20條”最后審定中，韓正逐字逐句審讀，提出重要修改意見。整個調研工作得到了國務院國資委的指導。國務院國資委分管領導擔任課題組顧問，主要司局負責人逐條審改。

調研過程中，共召開40多個座談會，征求人大、政協、委辦區縣、企業集團、專家學者等600余人次意見。可以說，整個調研過程為方案最后的定調尋找了重要依據。

從管資產到管資本：去行政化的主線

《意見》一經公布，人們便發現了不同。此輪改革突出國資改革，以國資改革帶動國企改革成為本輪國資改革的核心。從之前的“國資國企改革”到如今的“國資改革”，一詞之差背后體現的是政府職能的轉變：政府將只對國資增值保值負責，不再過多干涉國企的具體事務。

在動員會上，韓正強調，要為國企松綁，減少審批事項，切實落實企業自主經營權，“多管、管少、不管”。具體地：凡是和出資人有關的事情，都要嚴格地管起來；少管企業人事，特別是競爭類的企業；不管企業內部事務，把過去越位、錯位的歸位，讓企業更好更主動地面向市場。

“管資產轉向管資本，這個說法背后是有深意的。”參與過《意見》審議討論的復旦大學企業研究所所長張暉明對《國企》表示，“管資產更多是使用價值對象、企業組織平臺對象。管資本更多是價值形態對象和市場流動能力，本質上是資本的運作能力。”

中央黨校經濟學部教授謝魯江則認為，當政府職能發生轉變時，企業與政府之間的關系也隨之發生變化。兩者將從原先的上下級關系轉變為民事主體間的契約關系。以完善社會主義市場經濟體制的長遠的視角來看，推進民事主體間的契約關系的形成顯然更符合國有資產管理體制完善和國有企業改革發展的要求。

去行政化的核心就是放權，首要的就是企業的人事權。韓正特別強調，要完善有利于企業家成長的任職機制，讓懂市場、懂經營的人來干企業。

只有用市場化的方式來用人、選人，才能激發起管理者的企業家精神。《意見》提出，要積極推進市場化導向的用人和管理機制，全面推行國有企業領導人員任期制契約化管理。與《意見》同時發布的法人治理結構以及企業領導人任期制的管理辦法兩個配套文件，則明確上海國企一把手將面臨三年一考。知情人士透露，針對《意見》，下一步，上海還將發布四個配套文件，形成組合。

“和資本有關的、和出資人有關的，才是我們要加強的監管。”韓正說，“要落實市場化選聘和董事會管理。將來在競爭性領域，我們只管三個崗位：黨委書記、董事長、總裁，其他都放開。在有些地方，總裁也要引入市場化選聘，對企業的日常經營活動，政府絕不能干預。”

國資流動平臺：2014年實質性運轉

上海國有經濟體量很大，國資總額近10萬億元。數據顯示，2008年到2012年，地方經營性國有資產總量年均增長17.4%；2012年，上海市地方國企創造的生產總值、新增固定資產投資、繳納各項稅金占全市總量都超過了五分之一。

韓正表示，國資國企是上海發展的最大存量資源，潛能亟待進一步釋放。上海國資國企存在許多明顯的、亟待解決的問題和瓶頸，比如，動力活力不夠足、作用貢獻不夠大、能級能量不夠高。

為此，在此次上海國資改革方案中，國資流動平臺被重點提及。張暉明向記者介紹，所謂國資流動平臺，無非兩類，一是國有產權交易平臺，二是國有資產投資公司或者運營公司。根據計劃，上海將逐步形成2～3家符合國際規則、有效運營的資本管理公司，對于具備條件的上市公司股權和部分非上市公司股權進行運營管理，上海國資將以此為抓手實現從管企業向管資本的轉變。

而在《意見》公布前，“國資流轉平臺”曾一度被外界解讀為新加坡“淡馬錫”管理模式的舶來品。在此次會上，韓正否認了這樣的說法。他指出，改革不是簡單地把企業一賣了之，更不是簡單地照搬其他模式。我們需要從實際出發。

據了解，上海將建立統一的國資流轉平臺，并在2014年內首選1～2家國有資本運作平臺公司啟動實質性運轉。

現已經確定的一家是上海國有資本管理有限公司。該公司于2010年3月31日，正式掛牌成立。《國企》記者查閱相關報道發現，公司由國盛集團與上海國際集團這兩家平臺共同組成了上海國資管理的產業、金融“雙平臺”模式，主要任務是盤活國有存量、促進國有股權流動和確保國資保值增值。早在2011年，上海國有資本管理公司運作了上海家化的股權交易。在此番政策落地之后，該公司將作為上市公司的股權管理平臺，對上市公司的股權進行統籌管理和市場化運作。然而，公司至今尚未有任何明確的動向。

有學者指出，上海欲搭建國資流動平臺，是對三中全會全面深化改革的響應。三中全會決定明確發展混合所有制經濟，對國資管理提出要求：完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。

然而，由于目前國有上市公司都在集團公司名下，這樣的架構下要實現國資便利、有效地進出，運作成本會比較高，因此通過統一的平臺加以統籌會更加合適。上海社會科學院部門經濟研究所所長楊建文對《國企》記者解釋，隨著經濟的平穩發展，也可以利用國有股的減持，補充資金進入社會保障等領域。

目前《國企》記者向知情者了解到的情況是，建成的國資流動平臺將只對國有股權實際控制產生影響，而國資委與企業的監管路徑以及對干部、資產和日常事務的管理權限不變。國資流動平臺也不會參與企業的內部管理。

分類監管：轉變并非一朝一夕

為更好提高國有企業活力和競爭力，此次改革在國資布局方面做出重大改革以求突破。而選擇這一改革途徑正是“有進有退，有所為有所不為”。

韓正表示，要凸顯國有企業在先導型、基礎性、新興產業中的集中度。《意見》要求：“將國資委系統80%以上的國資集中在戰略性新興產業、先進制造業和現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業。”

對此，張暉明表示：“戰略新興產業是一個要培育的產業，需要有一個財政投資的鋪墊期。這個鋪墊期投資的成本通常情況下需要政府引領，由國有資本來承受。正是為了集中資本力量，發揮引領作用，既有的國有資本配置在競爭性領域可以調整退出，轉而投向新興產業領域。”

“任何資本合理的投資方向都應當建立在充分的規劃下進行，包括投資風險、專業化程度、利潤回報等因素的結合。簡單歸結為一點，便是資金效率優先。”馬泓認為，從文件提出對國資布局80%以上國資集中的考量可以看出。在此次目標產業里，前景是光明的。然而道路并非一帆風順。一旦階段性出現資金下降，就會對國有資本產生負面影響，從而降低執行力。

《意見》指出，改革將“突出企業市場屬性，兼顧股權結構、產業特征、發展階段，逐步實現差異化管理”。其中競爭類企業將以市場為導向，努力成為國際國內行業中最具活力和影響力的企業；功能類和公共服務類企業將按照市場規則，提高資源配置效率和公共服務能力。對涉及上述分類業務的企業，因企制宜、分類分層管理。

此次上海國資改革明確國資國企的功能定位，并按不同功能進行分類監管，逐步實現差異化管理。在具體企業劃分上，上海市國資委相關負責人介紹，上汽、電氣等多數集團將劃入競爭類企業，國盛、臨港等屬于功能類，城投、久事等屬于公共服務類。目前在市國資委系統市管企業中，競爭類企業戶數占67%，營業收入和利潤總額分別占91.5%和84.9%。

多位接受采訪的企業家認為，分類監管是改革的最大亮點，對他們產生不小的觸動。

“在明確政企分開、政資分開的同時，只有突出企業市場屬性，監管才能有的放矢，而這本身也有利于企業更好地發展和成長。”易貿資訊宏觀分析師馬泓對《國企》表示，“在這之前，國資的經濟運作制度基礎是自上而下的，政府對國有資本的經營參與度和控制力較強。這次推進國資國企改革的進程中，更多傾向于市場化的經營，向建設現代企業制度轉型，形成優勝劣汰的市場機制，競爭類企業需要及時調整和適應。”

“功能類公司有一定的經濟效益，但更多是保障政府重大工程的轉向任務，例如城市基礎設施建設。對這類企業，應當在項目經營與政府任務之間相互協調，國資委適當減少監管，并引導有實力的社會資本參與到城市的建設。而對公共服務類公司，涉及國防安全、社會安全、保障性設施建設的企業，應加強監督管理，保證資金合理利用，發揮政府公共服務的職能。”馬泓表示。

在張暉明看來，國資分類管理是一個方向。對于那些競爭類的國有資產可以果斷選擇退出變現以減少風險，比如上海家化資產的“整體轉讓”就是一個很好的嘗試。

分類監管也意味著對于管理班子也要有相對應的考量。對于競爭類企業，上海將僅管黨委書記、董事長、總裁三個崗位，有的企業總裁也將嘗試放手市場化，經理層副職以及相應黨群干部不再“市管”，管理層以市場化配置為主。這意味著在業績考核和薪酬激勵上也會發生相應變化，包括股權激勵在內的市場化手段將成為激活國企活力的突破口。

《意見》中稱，將全面推行國有企業領導人員任期制契約化管理，明確責任、權利、義務，嚴格任期管理和目標考核，保持合理的穩定性和必要的流動性。競爭類企業，按有關規定落實董事會選人用人、考核獎懲、薪酬分配權。合理提高市場化選聘比例，在市場化程度較高的企業，積極推行職業經理人制度，更好發揮企業家作用。

然而，馬泓指出：“此次改革明確了競爭類企業要強化董事會專門委員會功能，符合市場化經濟的精神。但是，這對于一直以來習慣于服從組織安排的任免方式的國資體系而言，要完成這種轉變并非一朝一夕。”

改革關鍵：如何牽住“牛鼻子”

上海國資改革方案剛剛公布，尚未實施，現在評價為時過早。事實上，上海如何在三五年時間內培育數家資本管理公司和跨國集團，或許這才是改革的“牛鼻子”。

《國企》記者從公開渠道獲悉，2013年一季度，上海國資旗下控股企業共有55家，其中涉及資本運作的企業有上海國有資產管理公司、上海國盛集團、上海國際集團等數家公司；8月，國盛集團和長江計算機集團重組，兩家公司集團總資產已經接近600億元。

“如果按照上海國資改革的思路，那么這幾家公司未來將會有更大的動作，對國資進行進一步的整合。”海通證券分析師李婷對記者表示。

上海國資系統一位負責人透露，上海國資已經在不斷加快資產證券化進程，包括上海城建、上海建工、上海交運等大集團整體上市工作正在進行中未來上海國資的整合將向縱深化發展。

就在上海國資委發布《意見》會議前后，旗下上市公司已紛紛采取行動，可謂動作頻頻。

2013年6月開始，上海電氣集團、上海紡織集團等國有企業領導班子進行調整。11月27日，光明食品董事長王宗南離職。11月28日，聯華超市董事長馬新生和財務總監徐苓苓雙雙辭職。

10月28日，解放日報報業集團和文匯新民聯合報業集團整合重組，上海報業集團正式成立。

12月11日，蘭生股份發布公告稱，公司控股股東蘭生集團和東浩集團將實施聯合重組。12月13日，重組后上海東浩蘭生國際服務貿易（集團）有限公司掛牌。該舉動也被認為是上海國資系統將要開始的新一輪并購的序幕。

2013年12月16日，光明集團旗下的上海梅林發布公告稱，擬向包括公司高管在內的114名員工推出股權激勵計劃，授予激勵對象725.4萬股限制性股票，授予價格為每股5.46元。

然而，新政效果的不確定性來自沒有現成的樣本可以借鑒。如何保證10萬億的國有資產增值保值，面對這兩年僅2%的收益增長，上海國資改革面對的依然是一個未知數。

現實也從另一個側面敲響了警鐘：蘭生股份和上海梅林的財務報表上每股經營現金流都出現了負值。

張輝明從另一個方面來看這個問題：“在任何地方國有企業中，都有經營得好的國企，也有經營虧損的企業。好的企業可以吸收更優質的資源，而差的企業如何處理，也考驗著政府的智慧。”

在上一輪上海國資國企改革中，上廣電的例子躍然眼前。這家曾經員工人數達2.5萬人，堪稱上海最大國有集團。由于負債數額巨大，最終被上海儀電集團接收債務，并通過上海東方傳媒借殼上市。它也從上海國資企業的名單消失。

“不論民企還是國企，如果不思變革，最終都會重復上廣電的命運。如梅林和蘭生這樣的企業，如果維持原狀，或許也會走到虧損那一天，與其坐以待斃，不如先行變革。因為，誰也不愿意見到第二個上廣電。”上海國際集團一位管理者如是說。