我國企業環境信息強制公開法律制度研究

摘 要：當今社會環境污染事件頻發，中海油漏油等事件的處理和應對再次為我國企業環境信息強制公開法律制度的建設提出了更加迫切的要求。企業環境信息強制公開是企業履行社會責任的重要形式，是企業為實現公眾環境知情權而履行的義務。企業環境信息強制公開，無論是對于及時應對污染事件，還是對生命健康利益的維護，抑或對環境污染的事后救濟都有重要作用。在現有的法律框架下， 這一制度并未發揮其應有的作用，由于缺乏統一的環境信息法，企業環境信息強制公開的主體、內容等都呈現出復雜性和多元性。有必要圍繞目前我國企業環境信息強制公開的相關法律法規，分析強制公開制度在主體、范圍、監管機制及法律責任承擔等方面的不足，進而提出建議，為進一步完善企業環境信息的強制公開制度提供參考。

關鍵詞： 企業環境信息；信息公開；法制制度

中圖分類號：X322 文獻標識碼：A 文章編號：16738268（2014）02004204

一、企業環境信息強制公開的概念和價值分析

環境保護是企業社會責任的核心內容之一，企業環境信息公開是企業履行環境社會責任的重要表現。進入21世紀以來，國內外的環境問題日益突出，環境事件頻發。在此情況下，對企業污染的控制愈發重要，而企業環境信息強制公開就是有力的制約對策，企業環境信息強制公開制度的確立，使得公眾能夠獲得與其自身利益相關的信息。因為，企業公開環境信息既有利于其提升自身形象，也有利于保護環境，保障公民權利，維護社會秩序，促進社會可持續發展。

（一）企業環境信息強制公開的概念

環保總局于2007年2月8日通過、2008年5月1日起施行的《環境信息公開辦法》，是我國環保總局發布的第一部有關環境信息公開的綜合性部門規章。該法將企業環境信息定義為“企業以一定形式記錄、保存的，與企業經營活動產生的環境影響和企業環境行為有關的信息”。

企業環境信息強制公開，是指企業根據法律規定，將自身的環境信息通過法定公開的形式或者由環境保護部門將企業環境信息按照法定方式予以公開的行為[1]。這也在《環境信息公開辦法》中被提到，其中第三章“企業環境信息公開”里，將企業環境信息公開分為自愿公開和強制公開兩種，其第21條規定了依照該法第20條規定向社會公開環境信息的企業， 應在環保部門公布名單后30日內，在所在地主要媒體上公布其環境信息，并向社會公開的環境信息報所在地環保部門備案?？梢姡髽I環境信息強制公開的方式是在媒體發布，可以理解為該強制公開應該是主動公開。

（二） 企業環境信息強制公開的價值分析

企業對環境也有巨大的影響，因此企業環境信息的強制公開有重要意義。

企業環境信息強制公開制度的建立，是源于對公民環境知情權的保障和實現。因為環境知情權是公眾享有的獲知各種環境信息的權利[2]，是公民參與到環境管理、維護自身利益的前提。在環境污染事件中，企業環境信息的強制公開有利于公民及時作出應對措施，減少人身和財產損失。如果沒有環境信息的公開，公民對于污染的不知情使其不可能及時采取減少損失的措施，常常造成環境侵害的進一步擴大。

環境污染的事后救濟，也要求企業環境信息的公開。環境污染的長期性和復雜性，使普通公民很難獲得全面、準確的相關企業侵害信息，并據此尋求法律救濟。由于這些環境信息對企業自身的不利性，企業也不可能自愿公開，受害者就很難獲取這些事件中至關重要的信息。而建立企業環境信息強制性公開制度，讓這些污染企業公開相應的信息，包括排污數量、排污時間、排污種類、排污的地點和途徑等信息，可以為受害者獲得民事救濟提供極大的幫助[3]。

二、我國企業環境信息強制公開的立法分析

我國對于企業環境信息公開的規定零散分布在諸多法律中，缺乏統一性。主要有《環境信息公開辦法》，其中第三章專門規定了企業環境信息公開，還有些條款涉及強制公開。例如，其第4條規定：“企業應當按照自愿公開與強制性公開相結合的原則，及時、準確地公開企業環境信息。”該條將企業環境信息公開分為了自愿公開和強制公開兩種方式。其第20條規定了企業環境信息強制公開的主體，是納入了政府公布名單中的、對污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標的污染嚴重的企業。

該法還規定了強制公開的信息范圍和方式等。在第11條第14款中，規定了政府環境信息公開的內容，包括“發生重大、特大環境污染事故或者事件的企業名單”；第20條規定：“列入本辦法第11條第1款第（13）項名單的企業，應當向社會公開下列信息：（1）企業名稱、地址、法定代表人；（2）主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標、超總量情況；（3）企業環保設施的建設和運行情況；（4）環境污染事故應急預案?！?989年全國人大常委會修改通過的《環境保護法》作為環境法部門基本法，僅在第31條涉及企業環境信息公開，只對發生事故或者其他突然性事件、造成或者可能造成污染事故情況下的才要求公開。在2003年實施的《清潔生產促進法》第17條中規定，省、自治區、直轄市人民政府中負責清潔生產的部門和環境保護部門，根據促進清潔生產工作的需要，應當在當地主要媒體上公布未能達到能源消耗控制指標、重點污染物排放控制指標的企業的名單，為公眾監督企業實施清潔生產提供依據。而被這些部門列入前款規定名單的企業，應當按規定公布能源消耗或者重點污染物產生、排放情況，接受公眾監督。該規定明確了被有關國家環境保護行政主管部門列入污染排放超標名單中的企業，具有按照國家環境保護行政主管部門的規定公布主要污染物排放情況和接受公眾監督的義務。同年，國家環境保護總局發布了《關于企業環境信息公開的公告》，第二年國家發展和改革委員會、國家環境保護總局聯合通過了《清潔生產審核暫行辦法》。前者是首次針對企業環境信息公開較為系統的規定，區分了強制公開與自愿公開， 規定了強制公開企業環境信息的時間限制；后者規定強制性清潔生產審核的企業名單制度[2]。

綜上，我國現有的相關立法雖然已對企業環境信息強制公開制度進行了確立，但內容還不完善，作用有限。分析看來，其缺陷主要表現在以下幾方面。

（一）主體制度不完善

依據現有法律，我國企業環境信息強制公開的主體主要有：

1.污染物超標排放或者污染物排放總量超過規定限額的污染嚴重的企業（以下簡稱“雙超”企業）。《企業環境信息公開公告》與《環境信息公開辦法》都對“雙超”企業的強制公開信息義務做了規定[4]。當企業的污染物排放超標或者污染物排放總量超過規定限額時，應當按照國務院環境保護行政主管部門的規定公布主要污染物的排放情況，接受公眾監督。

2.造成污染事故的單位。我國《環境保護法》第31條對其有規定，當單位發生事故或其他突發性事件，已經造成或可能造成污染事故時，必須立即采取措施處理，一要及時通報周圍可能受到污染的單位和居民，二要向當地環境保護行政主管部門、有關部門等報告情況，接受調查處理。但是實踐中，因為污染企業和污染事故的信息公開不完善，污染事故的主體常常無法確定。

按規定，公布“雙超”企業名單，以及造成污染事故企業的披露，都由環保部門負責。也就是說，環保部門需要給定污染企業的名單，企業才有承擔強制公開的義務。而實踐中，常常出現環保部門因為地方經濟的需要，當地政府的干預或者來自其他各方的壓力，在公布污染企業名單時存在遺漏甚至包庇污染企業的情況。這時候，公眾沒有準確可信的方式了解到哪些是污染企業，也沒有了解其環境信息的其他途徑，因此無法要求企業的環境信息強制公開。

對于造成污染事故的單位之信息公開，存在同樣的情況。在2011年的康菲溢油案中，6月已經發生溢油，但是無論是當地環保部門還是康菲公司， 都沒有及時地公布污染事故，也沒有向周圍的民眾通報，甚至一直采取隱瞞和封鎖消息的態度，直到7月被媒體曝光后，環保部門才公布了溢油事故的存在。

另外，要求環境信息強制公開的企業主體范圍過于狹窄。根據現有相關法律的明確規定，只有發生了超標排放結果的企業才會被強制公開部分環境信息。但是，環境污染具有不可逆性，在污染已經出現后，才要求其公開相應信息，這種滯后性不符合環境保護的預防原則。并且，現實生活中，存在大量重工業企業或污染企業，而環保部門資源和能力有限，不可能隨時、主動地查出所有污染企業。因此，只有“雙超”企業才被強制公開環境信息，不利于監督和查處污染企業。

（二）公開范圍過于籠統

《環境信息公開辦法》第20條規定了污染企業環境信息強制公開的范圍，包括：（1）企業名稱、地址、法定代表人；（2）主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標、超總量情況；（3）企業環保設施的建設和運行情況；（4）環境污染事故應急預案[4]。該法采取列舉式表述，要求公開的環境信息雖然比較明確，但還不夠全面和細致。比如，主要污染物的界定、應該公開的污染物的范圍等，都有待進一步細化。

筆者還發現，對企業環境信息公開中的另一個主體——造成污染事故的單位，沒有關于公開內容的明確規定。《關于企業環境信息公開的公告》第5條在其他公開企業環境信息的要求中，僅僅要求公開相關信息，而沒有具體指明。立法的模糊性導致實踐中不具操作性，造成污染事故的單位不公布實質信息或根本不公布信息。

另外，對企業環境信息強制公開范圍的外延，其界定也不無疑問。實踐中，許多向污染企業或者環保部門申請公布環境相關信息的人，常以“屬于商業秘密”、“國家秘密”為由被拒絕[5]。因此，明確界定商業秘密和國家秘密的范圍，明確由誰來確定該信息是否屬于以上兩類范疇，以及保障該確定的具體程序，都需要相關的法律和制度來規范，以改變現在由企業或者環境保護部門一句定結論的不合理情況。

（三）監管機制存在不足

該問題主要表現在對企業信息強制公開的政府監督層面。根據《環境信息公開辦法》第6條，環保部門有監督本轄區企業環境信息公開工作的職責，并在第21條規定環保部門有權對企業公布的環境信息進行核查。但是，對環保部門如何具體履行其監管職責及未盡職責的責任，并沒有明確的規定，造成環保部門在監督方面的不作為。

在企業依法公開的環境信息中，由于企業環境信息的專業性和技術性，如果沒有環保部門參與其中，一方面，公眾難以理解其中表明的環境影響，另一方面，也無法核對其真實性和準確性。以康菲溢油為例，在7月3日此次事件被廣泛報道之后，環境保護部門才公布具體的事件情況和污染情況，這一方面可能是康菲公司故意的遮掩，但另一方面也反映了環保部門監管的滯后性。如果認真對其監管，一般在第一時間知道事故發生后就應公布數據和事故情況，而海洋局事后才對其展開調查和提取數據，在事故發生了大半月后才公布了部分情況，而且數據的及時性和準確性都有待商榷。再比如，對康菲公司首次單方公布的溢油量污染數據，“目前估計這兩次事件中溢出的石油和油基鉆井液總量約1 500桶（240立方米）”，以及過分淡化其環境影響等情況，國家海洋局都沒有及時回應其數據是否真實或準確，公眾更無從得知。直到康菲公司自己推翻了先前的說法，宣稱目前尚無法估計海底剩余油基泥漿總量，但估計總溢出量將超出早先預計的1 500桶。這個時候，國家海洋局還是未對康菲數據提出任何說法或質疑，甚至在其向公眾公布的一系列信息中，還直接引用了康菲公司給出的數據，這種環保部門和污染企業過度的一致性，也反映了我國環保部門對企業生產缺乏監管。

（四）法律責任追究乏力

關于法律責任及其追究方面，我國《環境信息公開辦法》第28條規定了處罰措施：當企業的污染物排放超過國家或者地方排放標準，或者污染物的排放總量超過了地方政府核定的排放總量控制指標，被列入應主動公開環境信息的企業名單時，如果不公布或者未按要求公布污染物排放情況的，縣級以上地方人民政府的環保部門，可以依據《中華人民共和國清潔生產促進法》規定，對其處十萬元以下罰款，并代為公布。

而對于造成污染事故的企業，雖然規定其有相應的信息公開義務，但是沒有規定相應的責任承擔，這導致很多企業違反了信息公開義務，卻沒有受到相應的制裁的后果。 一方面，這是立法的粗略致使現實中難以操作；另一方面，即使有相關法律法規對責任承擔進行規定，但因立法位階較低等限制，只有行政罰款等責任，無論是處罰種類或處罰數額都缺乏力度，十萬以下的罰款對于現代企業來說，并不具有震懾力，違法成本過低將促使更多的人選擇違反規定，導致信息強制公開制度不能得到很好遵守。

三、完善我國企業環境信息強制公開制度的建議

相對于國外特別是發達國家和地區來說，中國企業環境信息公開工作起步較晚，雖然取得了一定的成果，但在立法和實踐中也存在不少問題。筆者將對其提出一些自己的完善建議。

首先，進一步完善信息強制公開的主體制度。基于環境法的預防性原則，對企業公開排放數據的時間，不應該在超標排放的事實發生后才要求，而應事前就預防。同時，應進一步擴大企業環境信息公開的主體范圍，不應限于已經超標的企業，而應將雖然未超標，但是污染已達到一定程度、長期有排污行為的企業也列入進來。比如，重工業和造紙、化工等存在較大危險性的污染類企業，因其生產性質和過程決定，隨時都有可能對環境造成嚴重污染，應將其納入強制公開的范圍[6]。

其次，適當擴大公開范圍。環境信息公開的范圍決定了公眾知情權的保障程度，同時也是企業環境信息強制公開作為一項管理措施是否有效的最重要的標準。但是現行制度下，我國企業公開的環境信息零散，缺乏系統性。對此，應當在強制公開的信息范圍中，進一步明確和完備環境信息的內涵，擴大其范圍。第一，信息公開的范圍內容要標準化，可采用編碼形式進行。第二，將土地、水排放污染物的環境信息以及異地轉移的污染物的環境信息納入公開范圍[4]。第三，排放的污染物種類除了傳統的水和大氣污染物外，也要考慮其他污染排放物。對強制公開的企業環境信息中涉及的國家秘密、商業秘密，也應該規定具體行政機構對其審查和判定。

再次，完善企業信息公開的監管機制。在政府層面上，美國TRI制度，歐盟的“污染物排放和轉移登記”制度等都對我國有一定的借鑒性。比如，應建立企業環境信息公開名錄，明確并區分強制公開和自愿公開的范圍，細化公開的程度等。我國應制定標準化和具體化的污染物名錄，建立一個詳細、具體、可靠的排污信息數據庫，明確污染物名稱、數量、濃度、處理方法、排放方式等等，并要求企業提供這些污染物的相關排放信息和保證這些數據的及時更新。政府應當對數據進行審查，依法核實其信息的真實性和準確性，去除虛假偽造，真正發揮其監督職能。在企業不履行強制公開義務時，環保部門可以代為公開；公眾也可以在企業拒絕提供時，向環保部門申請獲取相關信息，以保障其環境知情權的實現。

最后，強化企業環境信息強制公開的法律責任。法律責任是企業環境信息強制公開的重要保障，如果沒有法律責任，環境信息的強制公開就無法實現， 公開信息的即時性與真實性也無法保證。目前，法律責任的缺失與疲軟是制約我國企業環境信息強制公開的硬傷。對此，首先要制定具體可行的法律責任制度，使企業在拒絕公開或公開虛假信息等違法情況下承擔法律責任有法可據。其次應加大企業違法的法律責任力度，將民事賠償、行政處罰與刑事制裁結合起來加以適用，同時罰款力度應加大，可以按日計罰或不設罰款上限，結合違法情節適用不同的責任形式，做到罰責相當。

除了以上幾方面外，我國還應適時提高該制度的法律位階，健全企業環境信息公開制度，將環境信息公開制度進一步規范化和統一化，使其更便于公眾獲取、理解和運用；應規范國家秘密和商業秘密的保護，加強對企業環境信息公開的監督，完善企業環境信息公開的救濟制度等。

參考文獻：

[1] 崔赟.企業環境信息公開法律制度研究[D].北京：中國政法大學，2010：11.

[2] 朱謙.環境知情權的缺失與補救——從開縣井噴事故切入[J].法學，2005（6）：6066.

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[2] 朱謙.環境知情權的缺失與補救——從開縣井噴事故切入[J].法學，2005（6）：6066.

[3] 朱謙.企業環境信息強制公開的法律問題[J].法治論叢，2007（4）：48.

[4] 李愛年.中歐企業環境信息強制公開制度比較研究[J].法學雜志，2009（12）：7780.

[5] 王燦發.環境信息公開與環境保護[J].環境保護，2008（13）：21.

[6] 吳鵬.中海油漏油事件折射企業環境信息公開法律制度之殤[J].廣西政法管理干部學院學報，2011（6）：6568.

Legal Research about CompulsoryOpening System of

Enterprise’s Environmental Information

CAI Xuantao

（College of Law， Southwest University， Chongqing 400715，China）

Abstract：

The compulsoryopening system of enterprise’s environmental information is important to perform corporate social responsibility. It’s necessary to discuss the relevant laws about the compulsoryopening system of enterprise’s environmental information， and analyze the compulsoryopening system of its subject， its range， its supervision mechanism and legal liability. Besides， it is also necessary to make some suggestions on these aspects to provide a reference for improving the compulsoryopening system of enterprise’s environmental information.

Key words：

enterprise’s environmental information； compulsoryopening system； legal system

（編輯：劉仲秋）