新型農村社會養老保險研究現狀綜述

摘要：自2009年新型農村社會養老保險制度試點并實施以來，學術界對其研究不斷深入，取得了一些比較有價值的研究成果。以中國知網的學術期刊網絡出版總庫為平臺，對新型農村社會養老保險相關的論文進行檢索和定量分析；結合前期學者研究的熱點，從基金籌集與管理、農民參保行為影響因素、財政支持能力、政策實施效應、可持續發展五個維度對新型農村社會養老保險研究現狀進行了梳理和分析。

關鍵詞：新農保；基金籌集；影響因素；財政支持；政策；持續發展

中圖分類號：C912.82文獻標識碼：A文章編號：16738268（2014）06011007

農民的養老問題長期以來都是一個被普遍關注但又難以解決的熱點問題[1]。隨著我國城市化進程的不斷加快，大量農村青壯年勞動力外出務工，進一步加劇了農村人口的老齡化問題，如何應對這一問題，如何保障農村居民晚年的幸福生活，一直是我國政府努力探索的問題之一。實際上，早在 2002年黨的十六大提出“在有條件的地方探索建立農村社會養老保險制度”后，北京、無錫、蘇州等部分經濟較為發達的地區就開始探索建立農村養老制度（為了區別于“老農保”，當時也稱為“新型農村養老保險”），截至2007年底，我國31個省、自治區、直轄市的 1 905 個縣 （ 市、區、旗） 已不同程度地開展了農村養老保險試點工作。但因為這一時期國家并沒有出臺統一的指導意見，所以各地區在內容和政策設計上有較大區別。2008年10月，黨的十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重要問題的決定》，文件明確提出“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度（簡稱‘新農保’）”。2009年9月4日，國務院辦公廳發布《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，新型農村社會養老保險試點工作在全國普遍展開，到2012年底，“新農保”參保人數從2010年初的3 326萬人增加到4.6億人。隨著“新農保”制度的試點及實施，學術界對“新農保”的研究也不斷深入，并取得了一些比較有價值的研究成果。本文在參考相關文獻資料基礎上，對學者們的研究進行分析，并對其觀點和研究進展進行梳理。

一、新農保研究的文獻定量刻畫

本文以中國知網（CNKI）的學術期刊網絡出版總庫為平臺進行檢索，構建文獻池。在檢索中，以“篇名”為檢索項，選定的檢索詞依次為：“新型農村社會養老保險”、“新型農村養老保險”、“新農保”，檢索時間未作限定，共計得到文獻1 636篇。

（一）年度文獻數量

雖然對檢索時間未作限定，但從檢索結果來看，2006年以前僅有2篇以“新型農村養老保險”檢索詞出現的文獻。從2006年開始，文獻數量開始增多，但增幅較慢，從圖1可以看出，從2009年開始文獻數量迅速增長，到2011年達到最大值468篇，之后對“新農保”的關注熱度略有降低，在2012年為353篇。可以看出，國家“新農保”相關政策、文件的出臺對學者們的研究有著較強的引導性。

圖120062012年中國知網的“新農保”論文數量（二）期刊分布

從期刊分布來看，20062012年關于“新農保”的文獻分布較為分散，從統計結果看，主要分布在70多種期刊中。其中，發文數量最多的前10位期刊分別為：四川勞動保障、勞動保障世界（理論版）、安徽農業科學、山東人力資源和社會保障、人事天地、中國社會保障、經濟研究導刊、中國人力資源社會保障、中國勞動、農業經濟（見表1）。

（三）研究主題

因為文獻中的“關鍵詞”能夠較好地表達文章的主題和研究內容，所以可以通過對“關鍵詞”的統計來分析現有文獻對“新農保”的關注點和研究趨勢。從統計結果看，有100多個關鍵詞，進一步將意思相近的“關鍵詞”進行合并，“新型農村社會養老保險”、“新型農村養老保險”、“新農保”等關鍵詞可以看作一個，“人口老齡化”、“老齡化”看作一個，最終將關鍵詞合并為近50個。其中，“新農保”、“農村”、“基金管理”等統計頻次排名前20位（見表2）。表1發文數量排名前20位的期刊

期刊

名稱發文

數量四川勞動保障34勞動保障世界

（理論版）29安徽農業科學28山東人力資源

和社會保障27人事天地27中國社會保障27經濟研究導刊26中國人力資

源社會保障20農業經濟18期刊

名稱發文

數量中國勞動18經營管理者18農村經濟16中國集體經濟16社會保障研究14農村財政與財務11特區經濟10中國鄉村發現9經濟研究參考9西部財會8人力資源開發8

表2相關文獻關鍵詞使用頻次

關鍵詞統計頻次新農保783農村92基金管理61問題60對策54財政補貼47影響因素32個人賬戶26參保意愿24激勵機制24關鍵詞統計頻次參保率23政府責任18人口老齡化18替代率17現狀12可持續發展11制度銜接11城鄉統籌11調查11參保行為10

二、新型農村社會養老保險制度研究現狀

根據前期學者關注的熱點問題，本文從基金籌集與管理、農民參保行為影響因素、政府財政支持、政策實施效應、可持續發展五個方面來進行分析。

（一）基金籌集與管理研究

1.基金籌集。我國新型農村社會養老保險制度實施的是“統賬結合”，即社會統籌與個人賬戶制度相結合的模式，其繳費由個人繳費、集體補助、財政補貼三個部分組成。按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，將養老金納入個人賬戶和基礎養老金進行管理。但由于制度本身的缺陷，我國農村養老保險資金的籌集面臨著諸如財政壓力大、統籌層次低等問題，這些都成為制約“新農保”制度建設的瓶頸。從前期學者的研究看，主要集中在兩個方面：一是“新農保”籌資模式問題。對于現階段我國“新農保”究竟應采取何種籌資模式，主要存在“實行現收現付制的籌資模式”、“實行完全積累制的籌資模式”、“實行部分積累制的籌資模式”三種不同的觀點[2]。結合我國實際，由“基礎養老金+個人賬戶養老金”的部分積累制籌資模式更適合現階段我國農村養老保險現狀。二是探討新農保籌資存在的問題及對策。學者們普遍認為在籌資方面，現階段“新農保”存在籌資水平低、監督機制缺乏、地方財政補貼壓力大等問題，最后從拓寬資金籌集渠道、完善政府政策、強化政策執行力度等角度提出了相關的對策措施[34]。

2.基金的運營與管理。在動態的經濟環境下，資金都會不可避免地面臨通脹等風險，對于實行部分積累制的“新農保”籌資模式，如何實現“新農保”個人賬戶基金的保值和增值是“新農保”必須解決的重要問題之一，對于這一問題的探討，學者們給出了不同的思路。梁春賢從提高運營機構市場化水平、基金管理人監控、建立風險準備金和盈余公積金、投資運營的政府擔保等風險防范機制角度提出了提高農村養老保險基金運營效率的對策[5]。湯曉陽借鑒國內外成功經驗，從設立專門經辦機構、拓展個人賬戶發展功能、允許保險機構參與“新農保”、推進農村養老保障相關法律法規的建設工作等方面探討了我國“新農保”基金的科學管理和運作方式[6]。

根據國外養老保險基金成功運作的經驗，在相互監督制衡的治理結構下，“新農保”基金完全可以在其所承受的風險范圍內，通過多元化的投資組合來實現更高的收益。當然，這其中需要解決的關鍵問題是要建立運營高效、相互制衡的治理結構，通過委托的方式公開招標基金的托管人、投資管理人等，并按多元化的投資組合方式投資于資本市場，還要建立管控有力的風險控制體系，在基金的風險承受范圍內實現最大投資收益[7]。總體來看，盡管學者們的思路不同，但歸納起來，主要有兩點：一是基金運營市場化；二是完善監督制約機制和風險防范機制。

（二）農民參保行為影響因素研究

“新農保”自實施以來，在各地政府的大力推進下，覆蓋面不斷擴大，參保人數不斷增多，但也存在部分農戶不愿意參保的現象。那么，有哪些因素影響或制約農民對“新農保”的參與行為選擇？這些因素的影響程度如何呢？這些問題的解決有利于正確認識“新農保”存在的問題，有利于調動廣大農民的積極性，保障這一制度的可持續發展。從前期文獻看，學者們的研究大多通過對某一地區的調研獲得數據，進一步通過Logit等模型實證分析影響農民參保的因素。歸納起來，主要的共同因素有：農民對“新農保”的認知程度、家庭收入、文化程度、農民健康狀況、家庭養老模式、人均耕地面積、外出務工人員數量等。但學者們對部分因素所產生的作用也有不同的結論，例如林本喜[8]、高文書[9]等學者認為婚姻狀況與家庭收入兩個變量對農民的實際參保行為沒有影響，而成志剛、曹平得出的結論則是婚姻狀況能顯著影響農民的參保行為，兩者呈正相關關系[10]。趙光、李放認為家庭人均年收入與農民參保繳費呈現正相關關系[11]。另外，在對文化程度變量對農民參保行為是否有影響的研究上，學者們同樣得出了完全相反的結論，王永禮等[12]、高文書、成志剛等學者認為農民的文化程度與參保概率呈顯著負相關關系，其原不僅因為教育年限越高的農民在經濟行為上更為獨立，接觸社會更多，選擇空間更大，而且對未來物價上漲等預期導致了對養老金收益現值的認可度較低，故而參保率更低；而楊麗、王明鋼等學者則得出了農民的文化程度與參保概率呈顯著正相關關系的結論[13]。

（三）“新農保”的財政支持研究

政府是實施社會保障制度的主體，其根本目的是為了保證每一個社會成員享有基本的生存權利，實現社會的公平。新型農村社會養老保險制度作為社會保險的一個重要組成部分，其建立與完善同樣以政府為主體。在“新農保”制度中，政府提供補貼負責基礎養老金部分，正是養老保險制度“普惠性、公平性、基本性”的體現。可以說，政府財政補貼機制是“新農保”區別于“老農保”的最大不同之處。對于財政補貼，從前期學者的研究來看，主要集中在中央和地方政府責任劃分、支持能力可持續性兩個方面。

1.央地政府責任劃分問題。“新農保”建設中，中央財政和地方財政支出責任劃分問題是學者們的研究熱點之一。劉昌平、謝婷認為由于地方政府財力差距大，中央政府應承擔起“兜底”的責任，尤其是對于經濟欠發達地區，中央政府應承擔較大的財政補貼責任[14]。朱俊生認為中西部地區經濟發展不均衡，保費配套補貼會導致部分地方政府財政壓力大，進而影響新農保制度的擴展面和推進速度。因此，必須根據各地經濟和社會發展水平的實際情況，對政府補貼給予合理分擔，重構中央政府與地方政府之間的財政關系[15]。封鐵英、董璇以陜西省為例，分析了在農村人口老齡化加劇的背景下，實現新農保制度推進、擴大覆蓋率、最終實現制度良性發展的必要條件，即大幅增加中央財政補貼力度[16]。蘇明政認為在“新農保”制度運行過程中，會潛在地造成地方財政支出的增加，導致潛在的地方債產生，因此必須明確各級政府的財政投入責任，進一步加大中央和省級財政的轉移支付力度，尤其是中央財政要加大對貧困縣的幫助和支持，省一級要加大對縣級的轉移支付力度。具體來說，由中央、省級政府共同承擔最低基礎養老金，地市級政府負責新農保中最低額度補助以及特困人群的基礎養老金支付，區縣政府負責支付額外的個人賬戶補助以及辦理具體保險的費用[17]。王慧娟、李燕分析認為，由于東部地區各縣財政狀況差異大，應當免除貧困縣對基礎養老金補貼的分擔責任，補貼資金由中央財政和省財政分擔[18]。

綜合以上研究，雖然各學者的觀點不盡相同，但思路總體是一致的，即在“新農保”制度構建中，應當進一步根據中央政府和地方政府在“新農保”建設中的事權來合理分擔補貼責任；同時，考慮到我國各地區經濟發展差異較大，應當根據省情、市情、縣情確定各級政府的責任，并加大中央財政對貧困地區的轉移支付力度，從而保證該制度的良性可持續發展。

2.財政支持能力可持續性問題。隨著“新農保”覆蓋面的擴大和參保人數的增多，財政補貼是否可持續也成為眾多學者關注的另外一個熱點。鄧大松、薛惠元利用2008年全國人口、財政等方面的數據，分別對中央財政和地方財政的籌資能力進行了測算分析，研究結果表明中央財政完全有能力負擔補貼，而從各地區來看，貧困地區地方財政壓力較大，而經濟發達地區地方財政負擔則不是很重[19]。畢紅霞、薛興利的研究也得出了相同的結論[20]。封進、郭瑜對現行政策下的中央財政支持能力進行測算，得出的結論是現行政策下的“新農保”補貼政策給中央財政帶來的負擔較低；進一步利用相關數據對提高養老保險水平下的中央財政支持能力進行模擬，發現隨著時間的推移，中央財政的負擔率呈現“倒U”型或逐年降低的趨勢，即在財政收入高速增長的情況下，財政收入增加會抵消老年人口數量增加對財政負擔帶來的影響，中央財政負擔將會持續下降[21]。程杰利用保險精算模型按照“新農保”制度全覆蓋的時間設定了三種全覆蓋實現方案，并對不同推進速度下中央財政和地方財政的負擔水平進行了分析，得出的結論是加快推進“新農保”建設不會造成過高的財政負擔[22]。曹信邦、劉晴晴通過構建數學模型對未來30年我國“新農保”制度政府財政支持能力進行測算，認為在50%的養老金目標替代率下，政府財政承擔的最高支出比例僅為3.5%，說明政府財政完全能夠負擔新農保的補貼。研究進一步指出，由于各地政府財政壓力差異大，需要加大對中西部地區財政轉移的支付力度，減輕中西部地區政府的財政壓力，確保“新農保”財務收支平衡[23]。

從前期研究看，學者們采用了數理統計、回歸預測、保險精算模型等多種方法對政府的財政支持能力進行了論證，得出的主要結論是隨著我國經濟和財政收入的穩定增長，“新農保”補貼不會給中央財政帶來太大壓力，中央財政完全有能力進行補貼；但各地區由于區情差異大，財政壓力并不均衡，需要對經濟落后省份加大“新農保”財政轉移支付力度。

（四）“新農保”政策實施效應研究

完善的社會保障體系具有促進消費、減少貧困以及進行國民收入再分配等諸多功能。“新農保”作為社會保障體系的重要組成部分，其實施后產生了怎樣的社會經濟效應？因為該制度實施時間并不長，所以僅有少數學者進行了探討。

1.“新農保”消費效應研究。劉遠風運用湖北省50個縣域經濟數據，選取 GDP 為控制變量，通過構建倍差法模型，采用固定效應估計，發現“新農保”有擴大內需的顯著效應，根據擴大內需的內在機制，這一實證結果表明，農民對“新農保”制度有較好的預期與較大的信心，即“新農保”制度增強了農民的安全感，而安全感的增強進一步提振了農民的消費信心，從而擴大了消費[24]。郭媛媛、劉靈芝運用2011年湖北省農村居民調查數據，通過建立虛擬變量多元回歸模型，探討了“新農保”對農村居民消費的影響作用，結果表明“新農保”的實施的確對農村居民消費產生了一定的影響，但由于諸多因素影響，從短期來看尚未有效促進居民消費[25]。沈毅、穆懷中利用2011年截面數據消費模型進行實證分析，研究表明在其他條件不變時，農村養老保險基金支出平均每增加1億元，當年可以拉動農村居民生活消費支出18億元左右。同時，農村居民上一年度消費水平對當年消費產生正向影響，影響系數為1.2倍左右。因此，可以通過增加農村社會養老保險基金支出、加大宣傳和制度建設形成農民持久老年收入增加預期、穩定農村消費形成合理消費習慣和消費預期等，減弱農民養老預防性儲蓄，來拉動農村消費與內需增長[26]。

不管是國外經驗，還是當前我國學者的實證研究結論，都一致表明“新農保”能夠擴大內需，促進經濟增長。長遠來看，我國應逐步擺脫過分依賴投資和出口拉動經濟增長的戰略決策，逐漸轉移到更加重視社會建設和社會政策上，以此通過促進內需拉動發展的軌道上來。但目前來看，我國“新農保”擴大內需的效果尚未充分顯現，因此需要進一步提高“新農保”參保率、擴大制度覆蓋面。

2.“新農保”收入再分配效應研究。制定與實施具有矯正性的再分配制度與政策，促進收入分配公平，特別是對收入遇到困難的群體進行基本保障成為政府的重要職責，而社會保障制度即是世界各國普遍采用的政策與措施。那么，“新農保”制度實施后，是否會在農村居民之間產生收入再分配效應？黃麗以廣東省中山市為例，運用保險精算方法對農村基本養老保險制度的收入再分配效應進行測算，研究結果表明中山模式具有代內和代際間的雙重收入再分配功能；政府對農民應繳保費的按月補貼提高了參保農民的總受益，且更有利于繳費期限較長的年輕一代；繳費基數及增長速度的特殊設計則為政府調節收入分配提供了有力的工具[27]。王翠琴、薛惠元通過構建“新農保”凈轉移額計算模型，對該制度的收入再分配效應進行了測算和分析，發現在現行財政補貼政策下，“新農保”的收入再分配偏向于選擇較高檔次繳費的人群、繳費困難群體、壽命長的人群、女性農民、長期繳費的人群以及農村計劃生育家庭；政府繳費補貼越多，個人賬戶投資收益率越高，基礎養老金調整系數越大，參保人養老金的凈轉入額就越多；“捆綁式繳費”政策產生了逆向的收入再分配效應[28]。

3.“新農保”減貧效應研究。關于“新農保”的減貧效應，只有薛惠元從試點縣和農戶兩個層面通過構建倍差法計量模型進行了研究[29]。對廣西壯族自治區43個縣域經濟數據的實證分析結果表明，“新農保”政策具有顯著的減貧效應；但由于“新農保”的覆蓋面還不大，其對廣西整體農民人均純收入的影響還沒有體現出來。對湖北省團風縣、宜都市和仙桃市的研究則表明“新農保”對農村老年居民產生了一定的減貧效應。但由于農村老年居民領取的養老金水平偏低，其減貧效應還十分有限，對整個農戶而言，“新農保”的減貧效應同樣不明顯[29]。

（五）“新農保”可持續發展問題研究

從前期建設成效看，我國“新農保”參保人數不斷增加、覆蓋面不斷擴大，“新農保”建設取得了良好的開端，但不可否認的是，制度設計和實施過程中也存在一系列影響其可持續發展的問題。

1.就“新農保”制度設計層面而言，作為一項新制度，不是一朝一夕可以完善的，必然要在長期的實踐過程中不斷修正完善。相較于以誘致性制度變遷作為主要動力的“舊農保”，普惠制“新農保”的創建則是一種強制型制度變遷，制度創新關注的主要是效率目標，其決定因素不是外在壓力和財政能力，而是經濟持續發展的動機。普惠式基礎養老金保障了新農保的社會性和強制性，有利于縮小城鄉社會養老保障差距，但不能明顯提高農村內部養老保障的公平度，且沒有從根本上調動農民的參保積極性，因此要保障“新農保”制度的可持續性，必須實現強制型制度變遷向誘致型制度變遷的轉變，采取措施提升農民的制度需求，并充分發揮地方政府的創新能力[30]。

2.就“新農保”制度實施過程中所存在的問題而言，其來源于多個方面，其中既有制度性的制約因素，也有主體性的制約因素和環境性的制約因素，這些因素相互作用、相互滲透，對“新農保”制度的可持續發展產生了直接或間接的影響，在“新農保”推進中要充分考慮這些因素，做到未雨綢繆，才能確保制度的可持續發展[31]。丁建定、郭林從充分發揮商業保險的作用、合理界定“新農保”適用對象與范圍、積極推進“新農保”與其他養老保障項目間的整合等幾個方面分析了“新農保”可持續發展面臨的幾個問題[32]。金淑彬、陳靜認為“新農保”制度在實施過程中存在基金籌集困難、養老保險替代率過低及政策宣傳不力等問題，然后從建立彈性與相對穩定的養老保險繳費和財政補貼制度、加大宣傳力度、推遲領取養老金的年齡、加強“新農保”基金的保值與增值四個方面提出了建立“新農保”制度的長效機制[33]。陳曉安、張彥提出從法律保障、財政資金保障、經辦機構與人員保障、監督體系保障、投資渠道保障、信息化經辦條件保障以及尊老敬老的孝文化保障等七個方面構建起“新農保”制度可持續發展的制度保障體系[34]。黃瑞芹基于兩個貧困民族自治縣的調查結果，認為制度模式、財務機制和工作網絡是影響貧困地區新型農村社會養老保險制度可持續發展能力的三個節點[35]。

三、結語

建立“新農保”制度是我國應對農村人口養老問題的必然選擇，也是新時期完善農村社會保障體系的重大部署[36]。從2009年開始試點，到2012年實現全覆蓋，“新農保”建設取得了顯著的成效，理論界關于“新農保”的討論和研究也日益豐富和深入，基于此，本文從基金籌集與管理、農民參保行為影響因素、財政支持能力、政策實施效應、可持續發展五個方面對新型農村社會養老保險研究現狀進行了梳理和分析。

從前期學者的研究看：在內容上，從資金籌集到基金運營、從農民參保行為影響因素到政府財政補貼測算、從制度設計存在的問題到制度實施后的社會經濟效應，研究范圍不斷擴大；在方法上，由單純的定性研究為主逐步轉變為定性、定量研究相結合，并將其他學科的政策仿真、數據模擬等諸多方法運用到“新農保”的分析上，研究方法逐漸增多；在數據獲取方面，既包括了來自政府統計部門和民政部門的官方數據，也包括了大量通過走訪、實地調查等方法獲取的第一手數據資料，使研究結果更為可靠、更有說服力。但前期研究也存在一些不足之處。一是研究內容重復、對策建議模糊。許多文獻所分析的“新農保存在的問題”趨于一致，所提出的相關對策建議較為模糊，只有一個方向和框架，沒有具體內容，而且多是與“舊農保”進行比較后進行刪減，創新性的建議相對較少。二是部分研究結論截然相反。例如關于農民參保行為影響因素的研究，對于婚姻狀況、家庭收入、農民的文化程度等變量是否是影響農民參保的重要因素以及影響方向出現了截然相反的實證結果，其原因究竟是由于調研數據質量問題還是地區差異問題，尚需進一步考證。三是缺少動態研究。新農保制度尚在建設、完善階段，制度設計還不成熟，對其研究如果僅僅是靜態的，得出的結論就難免失真，所以應該站在一個動態的角度進行分析。

當前，我國正在加快推進城鄉統籌建設[37]。一方面農村居民收入多元化，人均純收入快速提高；另一方面，居民消費物價水平也不斷提高，“新農保”制度的繳費標準、政府補貼和支付水平該如何變動以求與之相適應？我國各地區之間經濟發展差異、居民收入和消費差異等都較大，區域不平衡在短時間內難以消除，如何根據地區經濟發展水平重構中央政府與地方政府在“新農保”中的財政責任？十八屆三中全會后，戶籍制度改革也被提上議事日程，如何實現“新農保”與城鎮職工現有養老保險制度之間的銜接？這些問題都將是今后理論研究的重點。

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Research Status Review about the New

Type of Rural Social Endowment Insurance

TAN Wei，ZHANG Jiansheng

（Chongqing Three Gorges University， Chongqing 404100， China）

Abstract：Since the implementation of new type of rural social endowment insurance from 2009， the scholars have kept a deepening research on the area， and made some valuable research results. Taking the platform of CNKI， the paper gives the retrieval and quantitative analysis on the related papers about the new type of rural social endowment insurance. Then combining with previous academic research hot spot， the paper gets the research status review about the new type of rural social endowment insurance from the five dimensions of fund raising and management， the influence factor of farmers participating in insurance， financial support， policy implementation effect and the sustainable development.

Key words：the new type of rural social endowment insurance； fund raising； influencing factors； financial support； policy； sustainable development

（編輯：段明琰）