我國中小學校管理體制研究綜述

【摘 要】我國中小學校管理體制研究總體上分為自主研究和借鑒西方“校本管理”研究兩個階段。前一階段的特征主要表現(xiàn)為由于受到我國政治經(jīng)濟體制改革的影響，學校管理體制處于一種被動研究狀態(tài)，后一階段特征主要表現(xiàn)為受“校本管理”思想中“自主”和“共同治理”等理念的影響而自覺主動地吸收借鑒研究。

【關(guān)鍵詞】學校領(lǐng)導體制 管理體制 校本管理

學校管理體制研究是促進教育體制改革和學校發(fā)展的一個重要的環(huán)節(jié)，同時也是提高學校管理科學性和效率的一條關(guān)鍵途徑。隨著改革開放的到來，研究者相繼投入到學校管理體制研究之中。學校管理體制的研究經(jīng)歷了20世紀80年代到90年代初、21世紀以來兩個階段的高潮期。本文試圖對我國有關(guān)中小學管理體制的研究進行梳理，厘清中小學管理體制的發(fā)展脈絡，以促進我國學校管理體制的不斷改進，并提高學校管理的效率。

一、我國對中小學校管理體制的自主研究

1．對學校管理體制內(nèi)涵的界定研究

陳振原先生認為：“學校管理體制是學校系統(tǒng)的管理權(quán)限、職責、隸屬關(guān)系、機構(gòu)設置和組織制度等多方面集合的機構(gòu)體系。”[1] 王世忠先生認為：“學校的管理體制是由學校管理機構(gòu)和管理規(guī)范兩個要素所構(gòu)成的學校領(lǐng)導體制、執(zhí)行體制、咨詢體制和監(jiān)督體制四部分構(gòu)成，其中的領(lǐng)導體制處于核心地位，因為它規(guī)定了學校管理體制的性質(zhì)，以及學校由誰決策和怎樣決策等。”[2] 此概念把學校管理體制的內(nèi)涵界定為四個相互聯(lián)系和首尾相銜接的系統(tǒng)，對后來的研究具有很大的影響。蕭宗六先生指出：“學校管理體制包括學校內(nèi)部的領(lǐng)導體制、管理機構(gòu)、管理制度、人事制度和勞動分配制度等。”[3] 從這些不同的界定中，可以看出學校管理體制具有多層面和多側(cè)面的特點，而針對學校本身的獨特個性，對其內(nèi)涵進行準確的定位確實存在很大的困難。但是我們從中可以概括出它們之間的共同之處，即學校的管理體制主要包含學校的領(lǐng)導體制，而領(lǐng)導體制的確定就能夠為學校管理機構(gòu)、管理制度等方面找到合理的基礎(chǔ)，因此對學校管理體制的研究關(guān)鍵是理順學校內(nèi)部的領(lǐng)導體制問題。

2．對學校內(nèi)部管理體制的研究

陶西平先生認為：“中小學學校內(nèi)部管理體制改革的基本思路是教育事業(yè)的發(fā)展必須在大力改善教育的外部條件的同時，搞活學校的內(nèi)部機制；而要搞活學校的內(nèi)部機制，又必須在加強思想教育工作的同時，改革學校內(nèi)部的勞動、人事、分配制度。”[4] 他認為學校內(nèi)部的領(lǐng)導體制是和人事制度、勞動分配制度等聯(lián)系在一起的，這是合理之處，但是可能忽視了學校內(nèi)部的這些制度不是學校自己本身所能賦予的，而正是需要外部給予放權(quán)的結(jié)果。陳孝彬先生以為：“從學校自身的自組織狀態(tài)出發(fā)理順學校內(nèi)部的關(guān)系使學校朝著‘責任—利益共同體’的目標前進；在學校的人事權(quán)、干部任免權(quán)、分配權(quán)上給以學校更多的自主，讓學校的教師和學生決定他們自身的發(fā)展走向。”[5] 他認為，學校內(nèi)部管理體制的變革不是學校自身所能決定的事情，需要政府適當放權(quán)，使學校重獲自組織狀態(tài)，從而使學校根據(jù)自身的特點來定位學校的發(fā)展。因此，他還是贊成通過對外部條件的改善來促進學校自身的解放。

3．對校長負責制的研究

蕭宗六先生把校長負責的內(nèi)涵界定為：“上級機關(guān)領(lǐng)導，校長全面負責，支部保證監(jiān)督，教工民主管理。”[6] 蕭宗六先生提出了四要素的學校內(nèi)部管理體制，推動了我國學校管理體制不斷向前發(fā)展。但是若要用王世忠先生的學校領(lǐng)導體制應該包含四個系統(tǒng)來看，這四個要素是存在一些缺憾的。校長作為學校全面負責的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其權(quán)力的監(jiān)督和審議是黨支部所不及的，特別是在教工民主管理還相對不健全的中國，這個四要素組成的校長負責制，更容易導致校長獨斷專權(quán)的問題。黃德平先生在比較西方校本管理與我國管理體制的基礎(chǔ)上，認為我國中小學實行校長負責制，在學校層面，校長之上多沒有更高一層的決策機構(gòu)（在一些民辦學校或者轉(zhuǎn)制學校，校長之上還有校董事會），校長既是決策者，又是執(zhí)行者，決策與執(zhí)行職能沒有分開。[7] 缺乏監(jiān)督的權(quán)力必然會導致腐敗，同時校長集決策和執(zhí)行于一身，也不利于其積極性的發(fā)揮。

隨著研究者的逐步深入研究，對于學校內(nèi)部的管理體制問題也取得了更多的進展，而不僅僅停留在對校長負責制的探討之中。李繼星先生在分析現(xiàn)階段我國基礎(chǔ)教育階段的學校制度時，將學校的管理組織機構(gòu)劃分為決策、執(zhí)行、咨詢與監(jiān)督四類。[8] 王寧寧在對我國經(jīng)濟和教育相對發(fā)達的地區(qū)進行研究的基礎(chǔ)上，基于公共治理的視角對我國中小學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)提出了基本的模式，即建立理事會作為學校的最高權(quán)力機構(gòu)，具有最高決策權(quán)；建立以校長為核心的學校管理執(zhí)行機構(gòu)；建立以黨組織和教職工代表大會制度為內(nèi)容的監(jiān)督機制。并在此基礎(chǔ)上提出了中小學內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)的保障機制，即強調(diào)依法治校是關(guān)鍵；建立健全激勵機制是基礎(chǔ)；政府放權(quán)是基礎(chǔ)。[9]

總之，我國學校管理體制研究歷經(jīng)了60多年的發(fā)展，取得了一些相對突出的成績，逐漸找到了適合我國國情的“校長負責制”。但是由于研究者對體制問題的探討通常受到國家政策和制度的制約成分比較大，研究過程中出現(xiàn)了忽冷忽熱的現(xiàn)象，導致研究出現(xiàn)延續(xù)性不強和深度不夠等問題。研究中存在“一邊倒”傾向，即研究學校領(lǐng)導體制的問題過多，而相關(guān)的人事制度、分配制度等通常只是一筆帶過。

二、新時期西方“校本管理”思想對我國學校管理體制研究的影響

進入21世紀，由于受到西方管理思想的影響，我國學校管理體制中校長負責制下教師積極性、創(chuàng)造性受到抑制和政府對學校管得過多、統(tǒng)得過死等問題逐步引起了學校研究者和實踐者的關(guān)注。隨著“政府再造”“開放系統(tǒng)”等理論的影響，人們對學校的管理體制產(chǎn)生了更多的質(zhì)疑，要求重新審視當前的學校管理體制。與此同時，政府、教育主管部門和學校都在積極探討如何在三者之間建立一個相對平衡的學校發(fā)展、運行和制約機制。但是學校管理體制圍繞著權(quán)力的收放總是陷入“一放則亂，一收則死”的怪圈。在這樣的歷史背景下，向國外尋求理論和實踐指導成為了現(xiàn)實的選擇。其中對“校本管理”的引鑒最多，力圖通過校本管理建立現(xiàn)代學校制度，促進學校的自主發(fā)展。

關(guān)于校本管理，毛亞慶指出：“教育的主管部門將其權(quán)力逐漸下放給學校，給予學校一定程度上更大的權(quán)力和自由，使學校能夠按照自己的意愿和學校的具體情況來決定資源的分配、學校財政預算、課程的設置、教科書的選擇、學校人事決策等方面的改革措施，從而達到變革學校已有的管理體系，優(yōu)化學校教育資源，提高學校的辦學質(zhì)量。”[10] 校本管理強調(diào)學校成為學校日常事務的決策主體和學校未來發(fā)展的改革主體。從中可以看出，概念主要強調(diào)的是對學校自主管理和共同決策的尊重，學校因校制宜，以學校師生為本的管理理念，政府將權(quán)力回歸學校，落實學校的完全法人實體，政府負責宏觀調(diào)控、督導和評價等機能。這是學校管理體制由“外控形態(tài)”向“內(nèi)控形態(tài)”的轉(zhuǎn)變。事實上，對校本管理的推崇體現(xiàn)了學校管理體制研究的轉(zhuǎn)向，轉(zhuǎn)向系統(tǒng)管理理論和人本管理理論。但是校本管理畢竟是舶來品，東西方的文化和歷史傳統(tǒng)差異較大，是否能克服“水土不服”的問題也引起了各界的關(guān)注。

葉海英和王德清認為，從體制上說，我國校本研究、校本培訓和校本課程開放目前還處于起步甚至未開始階段；從經(jīng)濟角度上說，我國存在多種形式的學校經(jīng)營模式，這些模式的存在需要具體分析；從權(quán)限上說，由于學校經(jīng)營模式多樣，權(quán)力的下放也勢必會存在差異；從關(guān)系角度上說，校本管理本土化需要認清三對關(guān)系：與我國基礎(chǔ)教育改革的關(guān)系、與校長負責制的關(guān)系、與依法治校的關(guān)系。總之，我們需要進一步理性思考校本管理的本土化。[11] 易希平提出了質(zhì)疑，校本管理的特點是“自主+共同決策”，其中自主包含了財政、人事和課程三方面；共同決策強調(diào)的是教師、家長、社區(qū)和學生的參與，這些方面是否符合我國學校現(xiàn)實的狀況，特別是我國長期以來受到高度集中的計劃體制的影響，校長和教師包括家長、社區(qū)都失去了參與的自覺和權(quán)力的爭取，這勢必會導致結(jié)果的不明晰。在此基礎(chǔ)上，得出了校本管理的功能往往是一種假設，是一種價值預設，往往是用抽象的價值判斷代替具體的事實判斷。[12] 胡惠閔也表示了類似的擔憂，權(quán)力是否下放給學校，即如何在外控式管理和內(nèi)控式管理之間取得制衡的問題；學校應該擁有哪些權(quán)力，學校獲得權(quán)力后如何支配這些權(quán)力。[13]

總之，當前校本管理的思想已經(jīng)開始對我國的基礎(chǔ)教育產(chǎn)生了重大的影響，在東部沿海教育相對發(fā)達的地區(qū)，對校本管理的推崇和實踐更是不斷涌現(xiàn)。對于改革中的教育，特別是學校的管理體制問題到底何種理論更具生命力和價值，關(guān)鍵需要實踐的檢驗。每一個理論本身都具有一定的局限性，關(guān)鍵就看我們?nèi)绾乌吚芎Γ_到我們追求的目標，校本管理亦如此。

學校管理體制的研究需要在進一步明確內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對學校內(nèi)部的決策、執(zhí)行、監(jiān)督（反饋）和咨詢四大系統(tǒng)進行全面的定位和賦予它們各自相應的職權(quán)和義務，并以法律法規(guī)的形式確認權(quán)力和義務，以便于依法行使職權(quán)。對于學校內(nèi)部的領(lǐng)導制度、人事制度、分配制度、勞動制度等問題，需要在科學論證和試行的基礎(chǔ)上明確相應的權(quán)責問題，并以法律法規(guī)的形式給予確認，做到有法可依、有法必依和違法必究。在自主創(chuàng)新的同時，我們有必要借鑒英國、美國等國家的“特許學校”制度建設，探索適合我國國情的中小學管理體制，使學校管理體制更多樣化。

（作者單位：廣西幼兒師范高等專科學校，廣西 南寧，530022）

參考文獻：

［1］陳振原．現(xiàn)代學校管理學［M］．長沙：湖南師范大學出版社，1991．

［2］王世忠．學校領(lǐng)導體制研究中的一個盲點——如何認識副校長的地位和作用［J］．教育理論與實踐，1999（8）．

［3］蕭宗六．學校管理學［M］．北京：人民教育出版社，2000．

［4］陶西平．關(guān)于學校管理體制改革的思考［J］．中小學管理，1989（1）．

［5］陳孝彬．學校內(nèi)部管理體制改革的理性思考［J］.中小學管理，1994（6）．

［6］蕭宗六．校長負責制的提出及內(nèi)涵［J］．中小學管理，2000（11）．

［7］黃德平．西方校本管理與我國學校管理體制的比較［J］．外國中小學教育，2003（8）．

［8］李繼星．基礎(chǔ)教育階段現(xiàn)代學校制度建設論綱［J］.教育理論與實踐，2005（3）．

［9］王寧寧．我國公立中小學內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究［D］．上海：華東師范大學，2008．

［10］毛亞慶．應注重以學校為主體的校本管理［J］．教育研究，2002（4）．

［11］葉海英，王德清．校本管理本土化的理性思考［J］.教學與管理，2006（2）．

［12］易希平．校本管理未必是一朵結(jié)果實的花［J］．校長閱刊，2007（4）．

［13］胡惠閔．校本管理再認識［J］．當代教育科學，2006（8）．