網絡監督體系化研究

摘要：近些年，以網絡反腐為代表的網絡監督逐漸成為社會熱點。從周久耕、楊達才、雷政富、劉鐵男到上海市高級人民法院的四名法官，網絡反腐的巨大威力令人鼓舞，網絡已成為我國反腐的重要平臺。與傳統和體制內的反腐路徑相比，網絡反腐有其獨特優勢；但網絡反腐又是一把雙刃劍，在發揮巨大作用的同時，有其本身難以克服的局限性。因此，只有加強網絡反腐與制度反腐的對接，完善相關配套措施，網絡反腐的潛在威力才能更好地取得實效。依托網絡反腐的法治化推進，網絡監督的體系化勢在必行，網絡監督體系化的路徑選擇已成為迫切需要解決的問題。

關鍵詞：網絡監督；體系化；網絡反腐；法治化

中圖分類號：D630.9；D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1673-8268（2014）03-0036-06

近些年，以網絡反腐為代表的網絡監督逐漸成為社會熱點。2009年5月再版發行的《中共黨建辭典》將網絡反腐這一詞條收錄其中。作為網絡監督的重要實現方式，網絡反腐是互聯網時代的一種群眾監督新形式，借助于互聯網人多力量大的特點，攜方便快捷、低成本、低風險的技術優勢，更容易形成輿論熱點，成為行政監督和司法監督的有力補充。在法律性質上，網絡反腐是公民行使憲法賦予的言論自由權和監督權的一種途徑和方式。

根據中國互聯網絡信息中心2013年7月發布的第32次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2013年6月底，我國網民規模達到5.91億，互聯網普及率為44.1%。在數量不斷增加的同時，伴隨著中國民主法治建設進程的不斷深入，廣大網民的權利意識不斷增強，通過網絡行使監督權利的意愿不斷提升，參與網絡反腐的熱情不斷高漲，從被“天價煙”、“天價表”拉下馬的周久耕、楊達才，到因“艷照視頻”落馬的雷政富，被微博實名舉報的時任國家發改委副主任、國家能源局局長劉鐵男，以及在網絡上被曝光的上海市高級人民法院四名法官在夜總會的違紀違法事件，網絡反腐的巨大威力令人鼓舞，網絡已成為我國反腐的重要平臺。與之對應，十七屆四中全會通過的《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》明確規定：“健全反腐倡廉網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制。”這一規定為網絡反腐的法治化發展指明了方向。

一、理想與現實——網絡反腐的利弊分析

總體上，網絡反腐大致遵循了這樣一種“路線圖”：網民發帖-網友頂帖-形成熱點-媒體追蹤-事件放大-政府介人-真相大白。與傳統和體制內的反腐路徑相比，網絡反腐顛覆了信息傳遞的不對稱性，使腐敗無處可藏，改變了權力運行上下脫節的異化困局，使腐敗無力可為，加強了對權力的有效監督，具有公開、透明、快捷、高效等多方面的優點。網絡反腐的參與性、社會性、公開性，能有效補充黨和國家機關內部自我監督的不足。網絡反腐信息來源廣，將一切信息都放在陽光下，擠壓了暗箱操作的空間，擴大了反腐的視野和范圍；監督成本低，網民一個鍵盤一個鼠標，就能行使對權力機關和官員的監督權，便利了對腐敗的揭露和舉報；信息整合快，網絡的快速傳播特性容易制造社會轟動效應，增強了社會影響力，形成了巨大的輿論壓力和倒逼機制，引起了政府部門的重視，取得了立竿見影的效果，提高了舉報效率。

但是，網絡反腐是一把雙刃劍，在發揮巨大作用的同時，有其本身難以克服的局限性。

首先，網絡自身的開放性和低門檻，給網絡信息的甄別帶來挑戰，造成有限反腐資源的浪費。近年來，網絡在將一些貪腐官員拉下馬的同時，也存在網絡謠言泛濫、網絡語言暴力等負面情況上海交通大學新媒體與社會研究中心提供的《2012年微博年度報告》顯示，其搜集到的24起影響較大的2012年網絡反腐案例中，非謠言誤傳的為15個，占總數的62.5%，也就是說將近四成有誤。中國社會科學院新聞與傳播研究所、社會科學文獻出版社聯合發布的《中國新媒體發展報告（2013）》指出，2012年1月至2013年1月的100件微博熱點輿情案例中，出現謠言的比例超過三分之一。部分網民出于個人目的，濫用網絡言論自由權，發布虛假信息，進行不實舉報。這些未經查證的網絡曝光經過大量轉發，直接導致嚴重侵犯當事人的隱私權與名譽權，某些情況下甚至成為打擊報復的手段。此外，網絡作為一個開放的公眾輿論場所，群體極化效應較為明顯，其匿名性的特點容易帶來網民言論的非理性。對于這類被曝光的腐化事件，人們容易在眾議中發表許多激進甚至極端言論，民眾的情緒和言辭越來越激烈，帶有不良動機或泄憤情緒，客觀上會加劇社會的仇官、仇富等情緒，埋下危害社會安定的隱患。

其次，網絡反腐的內容選擇指向性非常明顯，多集中于官員生活作風、官二代舉止等一些“博人眼球”的話題，大多與“情婦”、“二奶”、“包養”等敏感字眼聯系在一起，增加了網絡反腐的偶然性和娛樂性。這些因爆料而在網上廣泛傳播的官員腐化淫亂之類的信息，毒害了網絡和媒體環境，或多或少都會帶來一些傳播上的負效應，比如對未成年人的不良影響等。與此相對，一些深層次的腐敗問題，如重大決策權的濫用、經濟領域隱蔽的貪污受賄，這些隱藏于穿著打扮背后的深層腐敗問題，往往是網絡反腐難以顧及的“盲點”。

最后，網絡反腐在某種程度上有損政府公信力。由于相關官員總要等到網上爆料引起聚焦后才被發現和查處，民眾難免覺得，他們不過是偶爾的漏網之魚，從而對官方反腐倡廉的決心和效率產生質疑，最終導致網絡反腐與制度反腐的惡性循環。

綜上，基于“泄恨”動機、依靠“獵奇”心理終究難當大任，網絡反腐需要注入更多的正義和理性、責任和擔當，才能步入良性循環。為了更好發揮網絡監督這一反腐利器的功能，避免和克服網絡反腐的局限性，必須進一步推進反腐制度的建設，加強網絡反腐與制度反腐的對接，完善相關配套措施，比如健全網絡舉報和受理機制、網絡信息收集和處置機制，加大現實查處力度和深度等等，網絡反腐的潛在威力才能更好地取得實效。互聯網不是法律的真空地帶，網絡反腐同樣需要恪守法律。依托網絡反腐的法治化推進網絡監督的體系化已勢在必行。

二、構建與執行——網絡監督體系化的路徑選擇

本質上，反腐依靠激情、更靠理性，依靠網絡、更靠制度，依靠懲處、更靠預防。黨和政府要有自信面對網絡監督，完善信息處理和反饋機制，依法規范網絡管理，引導網上輿論，釋放網絡監督的正能量。將網絡反腐納入制度化、法治化進程，與傳統防腐反腐手段互動，才能更好地實現網絡監督的最終目的——促進國家風清氣正、促使官員清廉從政，從而降低整個國家、社會的腐敗成本，使廣大老百姓受益。

（一）搭建有效平臺，暢通網絡舉報渠道，完善處理和反饋機制

建立科學有效的疏導機制，搭建專業的網絡反腐舉報平臺，引導廣大網民到固定的網站去舉報和留言，這樣不僅使信息更保密、處理更及時，而且還能避免信息泄露給腐敗分子造成可乘之機，同時還能在第一時間對舉報問題作出回應，實時公布信息。2013年9月2日，中央紀委監察部網站正式開通，接受網絡信訪舉報，受理群眾對黨員、黨組織和行政監察對象違反黨紀政紀行為的檢舉控告，以及對黨風廉政建設和反腐敗工作的意見建議。今后準備在省（區、市）紀檢監察機關開通舉報網站的基礎上，逐步建立市、縣級舉報網站，最終形成覆蓋全國的紀檢監察網絡舉報體系。此外，2009年4月23日，最高人民檢察院公布了修訂后的《人民檢察院舉報工作規定》，明確將網絡納入舉報渠道，并從舉報線索的受理、管理、審查等方面對舉報進行更為嚴格、科學的管理。

在搭建有效平臺的基礎上，一方面，對網絡反腐應當合理引導，確保網絡反腐渠道的暢通。有關部門要在引導網民發布有效舉報信息的同時，應對網絡輿情進行及時監測、搜集和研判，保護網民的反腐熱情；另一方面，通過建立完善網絡反腐的處理與反饋機制，及時快速地對網絡舉報信息展開核查。對網民的舉報要有專門機構負責協調，專人負責處理。使得網絡反腐信息受理及時便捷、處理公開公正、反饋及時公信，發揮網絡反腐的最大威力。

“打鐵還需自身硬。”紀檢監察、檢察機關等職能部門必須加強自身的公信力和執行力建設，健全自身工作體制機制，強化監督能力，增加反腐機構權力的透明度，進一步推進信息公開，主動回應質疑，及時介入調查，并迅速、詳盡地公布調查結論，使案件得到快速查辦，使得民眾愿意在掌握官員腐敗線索后，第一時間通過正式渠道提供給相關職能部門，而不是盲目地到網上曝光，從而最終形成網絡監督與制度反腐的良性循環。

（二）加強網絡監督法律法規的貫徹執行，規范網絡管理

目前，我國涉及網絡監督的法律法規主要包括：《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國治安管理處罰法》、《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨員權利保障條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、《中國共產黨紀律處分條例》、《中國共產黨紀律檢查機關控告申訴工作條例》、《中央紀委監察部關于保護檢舉控告人的規定》、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國行政監察法實施條例》、《信訪條例》、《全國人民代表大會常務委員會關于維護互聯網安全的決定》等等。這些規定是否完善有待商榷，但目前的重中之重乃是對現有規定的貫徹與執行，其到位程度也是依法治國理念在網絡監督領域的具體體現。法律在規范網絡信息披露、平衡網民權利與他人權利的時候，不能采取模棱兩可的權利許可思路，而應將重點放在對網民過度行使權利的界定上。在國家立法層面上，就應當采取排除法明確網民擔責的具體情形，以防止模糊立法給公民權利帶來大面積損害。必須明確，政府官員等公眾人物的隱私權應受到保護，其方式應區別于普通民眾。此外，不能因為網絡輿論監督有可能被濫用而立法限制一切輿論的自由發表，尤其是不能事先對網絡言論進行審查。因為事先審查有可能會堵塞真正有價值的輿論，甚至也有可能誘使那些公共權力的擁有者會利用這一授權進行輿論壓制，侵犯公民的輿論監督權。

當然，網絡不是法外之地，網絡監督并不享有法律豁免權，網絡言行同樣應遵循法律和道德底線，如果以“自由”之名侮辱、誹謗他人，損害別人的名譽權、商業信譽，造成嚴重后果的，這也可能觸犯法律乃至涉嫌犯罪。必須明確，舉報人應對所舉報的問題真實性負責。如果舉報信息不屬實，對被舉報人造成負面影響，被舉報人可以通過法律途徑尋求救濟。對那些涉嫌侵權、打擊報復、虛假網絡反腐信息，要整合紀檢、公安、信訪等職能部門的力量進行綜合治理，從而建立秩序和諧、依法有序的網絡環境。2013年9月10日開始正式實施的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》對網絡謠言等違法犯罪行為作出明確、細化、量化規定，旨在確保相關執法和司法活動順利、規范、有序進行，這標志著打擊懲處網絡謠言等違法犯罪行為將步入規范化、法治化軌道。

（三）完善對網絡舉報人的保護和激勵機制

中紀委、監察部出臺的《關于保護檢舉控告人的規定》以及《人民檢察院舉報工作規定》對舉報人的保護和激勵進行了較為詳盡的規定，共同筑造起網絡監督保護的防護網。

在倡導公民參與網絡反腐的同時，要建立起完善的保障機制，保護舉報人的人身安全、財產安全，提高個體反腐者規避、抵御意外風險的能力，讓實名舉報在反腐倡廉中發揮更大作用；謹慎處理舉報信息，對舉報信息的內部流轉進行監控，強調案件處理全過程對舉報人身份信息的保密，所有接觸舉報人信息的工作人員應記錄在案，保證可追溯；同時，加大對實施報復者的處罰力度，建議增加報復陷害罪的刑期。

在現有獎勵機制的基礎上，國家還應建立損失補償制度，對于舉報人因舉報行為所遭受的直接經濟損失，如耗費的郵資、交通費、住宿費等必要費用，給予適當的幫扶救濟。另外，對于舉報人因打擊報復而遭受的重大經濟損失，被舉報人沒有能力支付侵權損害賠償金的，應當納入“被害人救助”范疇，由國家提供一定的救助補償金，減少和彌補舉報人所遭受的損失。

（四）官民融合，實現網絡監督與制度約束的良性互動

2013年3月19日，佛山市正式啟動網絡反腐聯盟，由佛山市紀委監察局牽頭，成員還包括知名網友、媒體代表、宣傳部門人士、黨校和佛科院學者等。由紀委監察部門出面牽頭成立的、有官方背景的網絡反腐聯盟，佛山市在全國地級市中走在了前列，值得借鑒。

組建“網絡反腐聯盟”，從本質而言，是官民互動，創新了反腐敗的網絡治理模式，促進了從政府部門的“獨奏”，向政府部門、社會、網友“合奏”的轉變。一方面，由紀委、監察局牽頭來做這件事，體現了官方對民間反腐熱情和網絡反腐力量的重視，正在積極拓寬反腐敗渠道，提高打擊腐敗的針對性和有效性；另一方面，在官方的指導下，網絡反腐有望走向規范化、常態化，尤其是紀委、監察局牽頭，可以實現民間反腐與制度反腐的對接，民間反腐也需要借助官方反腐機構的權威及機制，查處腐敗分子。網絡反腐聯盟的組建，實現了民意訴求和國家公共權力的良性互動、相互促進。

三、補充與完善一網絡監督的制度配套

在加強懲處機制建設的同時，如何加強預防腐敗始終是重要課題。只有完善相關制度配套，增加權力行使的規范化和透明度，保障公民的知情權，使得網民舉報有據可依，確保其監督權的行使，網絡監督的效能才能在更大程度上得到發揮，腐敗才能從根本上得到遏制。

（一）建立和完善重大事項報告制度

陽光是最好的防腐劑。建立和完善重大事項報告制度對反腐具有治本作用。重大事項報告的范圍大致包括：重大財產狀況變化、婚喪嫁娶、出入境活動、從事商業活動等方面。

作為重大事項報告制度的重要組成部分，官員財產公開的意義無需再進行贅述。黨和國家也一直在進行這方面的探索。但是，官員財產公開的現狀與這一制度的設計初衷、老百姓的期望還有巨大差距，在諸多方面亟待改進。

1.制定官員財產公開的相關法律

目前，最為緊要的是推動官員財產公開制度列入全國人大的立法計劃，然后才能有望看到相關法律的出臺。在操作層面，可采取自上而下、循序漸進的方式，由中央層面制定相關法律法規，再授權地方相關部門，先在容易產生腐敗現象的部門和崗位進行試驗，再視情況向更大范圍推廣。

2.確定合理的財產申報主體，細化財產申報范圍，規范財產申報種類

現階段將財產申報的主體界定為擔任各級實際領導職務的國家工作人員，并逐漸擴大財產申報的主體范圍，分階段、分步驟地推進是較為適宜的。此外，上述人員的配偶、成年子女也應納入申報主體的范圍。對于申報范圍的“財產”應做廣義解釋，包括一切收入、動產、不動產、財產性收益、投資性收益等等。可借鑒阿勒泰地區的經驗，將財產申報分為初任申報、年度申報、離任申報三種方式。

3.增加公示環節

申報的靈魂是公開。要使官員財產申報制度真正有效，就必須把財產的申報和公開聯系起來。目前官員財產申報僅作為一種內部監督機制，只向上級紀檢部門申報，并未向社會公開，公眾一無所知。如果能將官員財產申報的結果部分或全部加以公開，將這些申報的結果置于民眾和輿論的監督之下，很多瞞報的結果就會被舉報或揭露出來，瞞報者也就不敢像現在這樣肆無忌憚地進行瞞報。

當然，對于公示的方式必須加以規制，以防止利用申報人的資料進行商業活動、政治活動。可以借鑒美國有限公開的方式，將申報資料整列成冊，置放于法定場所，查閱者只需以書面形式注明自己的姓名、住址、職業、要求內容和目的方可查閱有關人員的財產資料，而對擔任要職的各級各類官員的申報材料在相關報刊上公開。

4.完善制度配套，嚴化責任追究

由于審查、問責等配套措施的缺失，目前官員財產申報制度在執行過程中也大打折扣，存在“申報多少就是多少”的情況。因此，必須加強對申報信息的甄別與審核。完善的查詢系統是核查財產申報真實性的有效途徑，也是實施官員財產申報制度的有效手段。這一查詢系統必須與銀行、房管、出入境管理等部門的系統對接，實現信息共享，形成對官員財產的無縫隙監督。此外，應盡快建立全國范圍的信用管理體系和不動產統一登記制度，完善金融實名制與控制現金交易制，實現財產申報資料的電子化管理與審查。

對于拒不申報財產或申報不實的行為，必須加大懲罰力度，嚴化責任追究。除了相應的紀律責任，可以考慮將官員財產公開制度與巨額財產來源不明罪相銜接，發揮刑法的威懾力，增加違反官員財產公開制度的犯罪成本。

從某種理想意義上說，懸而不用的法律才是最好的法律。具體對“官員財產申報”制度而言，重要的不是它有多么嚴苛的懲罰措施，而在于它能讓官員們充滿敬畏之心，對任何非法財產都畏之如虎，從而遠離貪污腐敗的可能。

（二）努力實現重大決策法治化、科學化、民主化

決策的民主化、科學化是決策正確性的條件，但決策的民主化、科學化需要法律的保障，因為只有法治化，人民群眾才能通過各種法律規定的制度參與政府決策，才能通過法律的途徑保證政府決策符合社會公眾的利益，如果人民群眾的合法權益受到侵犯，也可以運用法律手段及時獲得有效的法律救濟。國務院發布的關于加強法治政府建設的意見指出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。部分地方政府也制定了重大行政決策程序規范性文件。但是，目前我國還缺乏統一的關于重大行政決策程序的法律法規，實踐中，“重結果、輕過程”、“重經驗、輕程序”的現象仍較為突出。

在決策科學化、民主化的制度架構過程中，開展全面的權力普查是基礎，建立權力制衡制度是重點，完善對重點領域、環節的權力監督是關鍵，從制度上保證對每一個層級的權力的監督。此外，在條件成熟時考慮制定《重大決策程序條例》。

作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面意見，對意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布。積極推廣“開放式決策”，增加各級黨委政府決策過程的透明度和參與度，公開待決策事項，明確公眾反饋意見的途徑、期限，提升民意對重大決策的控制力。完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考。突出專家論證程序，強調專家論證結論在實際決策中的運用。建立決策咨詢專家庫，完善專家資格審查制度和回避制度。

重大決策事項應當在會前交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策。

完善行政決策風險評估機制。凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行公共財政、社會穩定、環境生態等方面的風險評估。要把風險評估結果作為決策的重要依據，未經風險評估的，一律不得作出決策。

加強重大決策跟蹤反饋和責任追究。重大決策執行過程中，決策機關要跟蹤決策的實施情況，通過多種途徑了解利益相關方和社會公眾對決策實施的意見和建議，全面評估決策執行效果，并根據評估結果決定是否對決策予以調整或者停止執行。對違反決策規定、出現重大決策失誤、造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。