實(shí)證視域中村民自治存在的問題及對策研究

摘要：來自全國多個農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際調(diào)查表明，村民自治在實(shí)踐過程中受到諸多因素的困擾。在法律保障方面，村民自治的相關(guān)法律不夠明確不成體系，村民民主權(quán)利維護(hù)的功能有待完善；在制度設(shè)計方面，縣鄉(xiāng)兩級黨委政府與村委會村黨支部之間的指導(dǎo)關(guān)系不明晰，村委會與村黨支部之間的運(yùn)行界限模糊；在政治文化方面，農(nóng)村傳統(tǒng)政治文化觀念較為濃厚，村民向現(xiàn)代公民的公共意識與參與行為轉(zhuǎn)變普遍存在困難，村干部的民主法制意識與能力素質(zhì)和村民的自治渴求之間存在較大差距。通過綜合梳理與分析，我們可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前村民自治雖然面臨重重困難，但也深切感知進(jìn)一步完善村民自治對農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展所具有的重大意義。

關(guān)鍵詞：村民自治；鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政；村“兩委”；村民；法制

中圖分類號：D638 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-8268（2014）03-0085-06

從1982年“村民委員會是基層群眾性自治組織”寫進(jìn)憲法以來，村民自治一直在毀譽(yù)交織中艱難前行。譽(yù)，是因?yàn)榇迕褡灾稳〉昧藗ゴ蟪尚В粴В且驗(yàn)榇迕褡灾未嬖谥T多問題與困境。實(shí)證研究表明，即使是經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、村民自治成效較為顯著的東南沿海，村民自治也依然困難重重。從廣東珠三角農(nóng)村來看，無論是民主實(shí)踐還是民主發(fā)展的內(nèi)容，都還是粗糙而非精致的。從紹興地區(qū)村民自治的實(shí)踐來看，表面上看很活躍，而實(shí)際上卻很混亂。從2009年底的一項(xiàng)專項(xiàng)調(diào)查來看，63.2%的人認(rèn)為“基層干群沖突”是未來十年最嚴(yán)峻的十大挑戰(zhàn)之一，位列第三。這都說明，在相當(dāng)一部分地區(qū)，村民自治實(shí)際上已經(jīng)陷入制度實(shí)效的困境，民主治理的機(jī)器始終沒能在鄉(xiāng)村地區(qū)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來。那么，我國村民自治到底存在哪些普遍性的問題，學(xué)界、政界與農(nóng)村人民群眾又采取了哪些應(yīng)對之策，這些都值得我們認(rèn)真研究。

一、當(dāng)前村民自治存在的普遍性問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對村民自治的“指導(dǎo)、支持和幫助”的功能紊亂

從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）頒布至今，明確規(guī)定村委會應(yīng)履行相關(guān)行政性職責(zé)的法律文件達(dá)40余部。在法規(guī)眾多且復(fù)雜的同時，卻是現(xiàn)行法律制度關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會的指導(dǎo)、支持和幫助的規(guī)定非常粗略和原則化，在實(shí)施中缺乏具體內(nèi)容、方式和方法的細(xì)則。這種狀況雖然決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政使村“兩委”承擔(dān)一定的行政管理職能和干預(yù)村民自治有法規(guī)政策可依，但是不能確保這兩種行為符合村民自治的民主要求與精神。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政主控的模式下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政可以借助指導(dǎo)、支持、幫助與民主評議、村干部財政補(bǔ)貼、村支書的任命等各種手段干預(yù)村治，甚至非法干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。這使村“兩委”難以擔(dān)當(dāng)起自治的功能，從而制造了農(nóng)村干群之間的矛盾。

同時，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部傳統(tǒng)的官管民、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的政治觀念比較濃厚，對村民自治持有一種懷疑或消極的態(tài)度，對村民自治相關(guān)的法律學(xué)習(xí)和改變治理方式不太感興趣。在廣州市白云區(qū)，被訪區(qū)干部中只有8.1%的人對村民自治的法律法規(guī)很清楚，而88.3%的區(qū)鎮(zhèn)干部和94.8%的村干部覺得過去的方式方法依然適用于或大部分適用于目前的工作。對村民自治持懷疑態(tài)度的這部分干部以一種工具主義的價值取向看待村民選舉，把村民自治視為達(dá)到某種特定目標(biāo)的手段，并不認(rèn)為村民自治是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和農(nóng)村公民權(quán)利的需要。但中央又要求縣鄉(xiāng)黨政干部在村民自治中擔(dān)任指導(dǎo)與支持的主要角色，規(guī)定縣鄉(xiāng)黨委和政府是健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的關(guān)鍵，要建立健全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，保證必要的人員和經(jīng)費(fèi)。從湖北的調(diào)查來看，省民政廳從事村民自治工作的只有1名同志，市州民政部門一般只有1名專職人員，縣（市）一級沒有專職人員，縣級民政部門村務(wù)公開民主管理工作所需經(jīng)費(fèi)一直沒有列入當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算。專職人員與經(jīng)費(fèi)的缺少，既難以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政順利開展指導(dǎo)工作，又使這種指導(dǎo)工作帶有很大的隨意性。這說明，一個地方的村民自治在很大程度上取決于縣鄉(xiāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)人自身的民主素質(zhì)與政治責(zé)任意識。

（二）村兩委的制度安排沖突及其干部自身素質(zhì)的不適應(yīng)性

《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第2條規(guī)定了村黨支部是“村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心”，第9條具體規(guī)定了它的6項(xiàng)主要職責(zé)，其中第4項(xiàng)與《村組法》中第8、9、10條對村委會的職責(zé)規(guī)定大體相當(dāng)。可見，兩部作為具體指導(dǎo)村民自治的法規(guī)在兩委職權(quán)上不僅缺乏明確界定，而且存在重疊與沖突，即這些職責(zé)到底歸誰來行使。其中，村黨支部如何體現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)核心”，什么是農(nóng)村“經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中的重要問題”等都沒有明確的規(guī)定。這種制度安排上的模糊性和重疊性成為兩委關(guān)系緊張的制度根源，也是“兩委”沖突的根本原因，導(dǎo)致村務(wù)決策的二元化以及村黨支部可以依據(jù)“領(lǐng)導(dǎo)核心”的規(guī)定不適當(dāng)甚至非法干預(yù)村委會選舉及村委會村務(wù)工作的運(yùn)行。兩委職責(zé)不清導(dǎo)致黨支部的核心作用無從發(fā)揮，調(diào)查顯示，只有30.2%的村民認(rèn)為村黨支部發(fā)揮了核心作用，而有87.2%的干部認(rèn)為必須重新調(diào)整和科學(xué)界定兩委職責(zé)權(quán)限。

村“兩委”干部自身也存在民主政治素質(zhì)不適應(yīng)村民自治需要的問題。為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，“兩委”干部在行使職權(quán)的過程中具有嚴(yán)重的選擇性與自利性傾向，背離了自身職責(zé)與功能，使村委會并沒有也不可能實(shí)現(xiàn)村民自治制度安排的價值使命，真正服務(wù)于村民。那些經(jīng)濟(jì)富庶或自然資源豐富的村莊，為爭奪主任或書記職位而引發(fā)的或兩委之間的、或村干部相互之間的明爭暗斗甚至暴力相向的現(xiàn)象也不鮮見。更嚴(yán)重的是，一批具有灰黑色背景的鄉(xiāng)村“能人”進(jìn)入了村干部隊(duì)伍。他們將村莊作為開發(fā)對象，利用國家政策、村莊土地資源謀取私利，激化了農(nóng)村社會矛盾。同時，一些村干部與縣鄉(xiāng)黨政干部結(jié)成利益共同體，使其違法行為很難被查處。在某種程度上可以說，村民自治大抵是有選舉而無治理，所謂“村治”幾乎都是村干部之治，除了一些示范或模范村，村民對村“兩委”的認(rèn)同度普遍較低。因此，“兩委”功能的沖突與異化，村干部素質(zhì)的低下，嚴(yán)重影響了村民自治的質(zhì)量。

（三）村民傳統(tǒng)政治文化觀念濃厚，普遍介于臣民與公民之間

從中國農(nóng)村村民自治信息網(wǎng)的公布來看，我國各個地區(qū)村委會選舉中的參選率普遍在90%以上。在四川渠縣農(nóng)村，受訪者中81%的人認(rèn)為民主決策重要，100%的人認(rèn)為民主管理非常必要，99%的人認(rèn)為民主監(jiān)督十分必要。但這不等于村民都能或愿意有效地參與到自治中去，也不足以證明村民自治取得了質(zhì)的進(jìn)步。因?yàn)闅v史與現(xiàn)實(shí)的種種因素制約，使多數(shù)村民仍然在不同程度上停留在臣民與公民之間，民主自治并未內(nèi)化為一種權(quán)利意識，從而使村民自治有形無實(shí)或淪為村官治理。其原因有以下幾點(diǎn)。

一是村民缺乏民主自治所需的政治權(quán)利意識與政治責(zé)任感。法律和制度規(guī)定的許多有關(guān)村民政治參與的權(quán)利，并不被村民所看重，甚至認(rèn)為根本不需要這些權(quán)利。而村民自治中形式主義的盛行又嚴(yán)重滯阻了村民權(quán)利意識的萌生與政治參與效能感的提升。在四川宣漢縣受訪村民中，對《村組法》非常了解的只占17.5%，一般了解的占30.8%，不太了解的占24.1%，不知道的占27.6%；認(rèn)為認(rèn)真按照《村組法》要求進(jìn)行的占42.5%，沒有的占26.7%，不清楚的占30.8%；不愿參加的原因中認(rèn)為村民大會沒有什么意義的高達(dá)50%。因此，他們既不愿主動投入到自治中去，也不愿去了解相關(guān)法制與程序。

二是村民（包括村干部）公共精神缺失，宗族情感卷土重來。湖北通山縣的調(diào)查顯示，76.8%的群眾對村務(wù)公開民主管理等都表現(xiàn)出無所謂的態(tài)度。同時，村民狹隘地域觀念依然根深蒂固，使農(nóng)村區(qū)劃調(diào)整中“并村不并心”，原大村小村利益難以兼顧，選舉組織更加困難。作為另一種狹隘觀念的宗族家族情結(jié)開始在農(nóng)村復(fù)興，在一定程度上干擾了村民自治的健康發(fā)展。

三是農(nóng)村至今依然保留著傳統(tǒng)的熟人鄉(xiāng)土型社會特點(diǎn)，使得村干部與村民的關(guān)系在選舉、決策、管理與監(jiān)督的行為中夾雜著較為濃烈的私人情感。這種依人際關(guān)系行事的社會特點(diǎn)，對農(nóng)村自治的消極影響較大。實(shí)踐中，秉公辦事的村干部可能要“得罪”不少村民而在下一屆選舉中落選，村民也可能更多地礙于情面而對村干部的所作所為睜只眼閉只眼，從而形成了村干部有恃無恐的局面。

四是村民半自主的政治參與邊緣化。目前農(nóng)村外出務(wù)工的人數(shù)多，留守人員多為老人與小孩。這一方面造成在村人員年齡兩極分化，自治能力低下，不可能也不太愿意主動參與鄉(xiāng)村政治。另一方面，外出務(wù)工村民由于回鄉(xiāng)參與政治的成本高昂，受戶籍限制又無法真正參與到工作地的村社政治中去，這就造成了權(quán)利與義務(wù)的分離。他們游走在基層民主的邊緣，既對戶籍地有疏離感，又對工作地有隔離感，因?yàn)楹茈y生發(fā)出政治責(zé)任感。根據(jù)江蘇的調(diào)查，外出務(wù)工村民只有42%的人愿意參加選舉，而其中又只有40%的人是主動參加的。因而現(xiàn)實(shí)中村民代表會議不僅存在代表面不廣泛的問題，而且存在“代表”不能代表的問題。

（四）相關(guān)法律與民主程序存在疏漏與缺失，也未普遍地得到認(rèn)真執(zhí)行

從2009年20號文件來看，中央認(rèn)為農(nóng)村選舉存在的主要問題表現(xiàn)在賄選現(xiàn)象嚴(yán)重、違法選舉問題嚴(yán)重、選舉引發(fā)的社會沖突嚴(yán)重三個方面。這些嚴(yán)重問題的出現(xiàn)與相關(guān)法制及其程序的疏漏與缺失密切相關(guān)。以作為規(guī)范村民自治最主要的法律《村組法》為例，盡管2010年作了修訂，但還是存在條文原則化、缺乏可操作性等問題。

一是《村組法》沒有注意到農(nóng)村區(qū)劃調(diào)整、相對落后農(nóng)村大量的村民外出與相對發(fā)達(dá)的農(nóng)村外來村民的大量涌入和城鎮(zhèn)化的趨勢這些現(xiàn)象。如何保障流動村民或外來居民的自治權(quán)利，并沒有在該法中得到較具體的體現(xiàn)，這已成為基層自治和社會穩(wěn)定中的一個大問題。佛山市已出現(xiàn)“外來人”當(dāng)選村主任的現(xiàn)象，激化了“外來人”和“本村人”的矛盾，增加了農(nóng)村不穩(wěn)定因素。它不僅沒有考慮區(qū)劃調(diào)整后的村委會人員分配，使沒有村干部的自然村的村民產(chǎn)生抵觸情緒，而且對上門做工作、許愿等拉票手段的違法行為沒有具體規(guī)定，導(dǎo)致了現(xiàn)實(shí)中很難處理的后果。

二是《村組法》及其相關(guān)法律與中央文件對候選人和賄選的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定過于原則化，缺乏可操作性，造成當(dāng)選人的素質(zhì)難以保證。雖然20號文件第一次對村民選舉中的“賄選”作出了定義并要求嚴(yán)厲打擊，但又把選舉中的捐助行為規(guī)定為合法，無意問對一些賄選行為“網(wǎng)開一面”。

三是《村組法》的糾錯機(jī)制不健全，對違犯行為沒有規(guī)定剛性處罰措施，村民也缺乏相應(yīng)的司法救濟(jì)途徑。這是村“兩委”可以胡作為亂作為的重要原因。從《村組法》第31條2款、第36條3款規(guī)定來看，對村委會不及時或不真實(shí)公布村務(wù)以及不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務(wù)的行為，村民只能求助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣級政府及其有關(guān)部門來解決。而2011年7月頒行的《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》也規(guī)定，村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員與村民委員會成員有違反本規(guī)定第2章所列行為的，由有關(guān)機(jī)關(guān)、部門依照職責(zé)權(quán)限予以處置。這些規(guī)定事實(shí)上反映出村民對自治體內(nèi)的一些重要事務(wù)無權(quán)決定的事實(shí)。

四是從程序缺陷來看，在選舉中，村民選舉委員會被鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政或鄉(xiāng)村勢力操縱，以及委托投票、流動票箱、點(diǎn)票等選舉程序被濫用的可能性都大量存在。在民主監(jiān)督中，村務(wù)公開的操作者是村委會，公開內(nèi)容與時間由村委會決定，村民處于信息的被動接受狀態(tài)，對村干部的監(jiān)督也就難以落實(shí)。罷免任期內(nèi)的村干部，若按《村組法》的規(guī)定，在具體操作中其實(shí)難以按程序啟動罷免。罷免村干部、候選人以及基層人大代表時，所有的審查機(jī)關(guān)都有權(quán)力拒絕選民提出的罷免要求，罷免權(quán)形同虛設(shè)。總的來看，程序規(guī)則缺乏詳細(xì)的可操作性的法律依據(jù)，也是造成村民上訪、選舉秩序混亂、個別素質(zhì)差甚至惡勢力的人進(jìn)入村委班子的主要原因。

從實(shí)踐來看，與村民自治相關(guān)的法制也并未普遍地得到認(rèn)真執(zhí)行。從湖北監(jiān)利縣上車鎮(zhèn)、柘木鄉(xiāng)的調(diào)查來看，村務(wù)公開民主管理搞得比較好的約占33%，組織形式不健全甚至沒有開展過任何活動的約占33%；在黃梅縣，工作比較規(guī)范的村約占38%，工作一般的村占45%。從廣州白云區(qū)的調(diào)查來看，有43.5%的村民認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了民主決策，認(rèn)為實(shí)現(xiàn)了民主管理的只有36.9%，認(rèn)為村務(wù)（財務(wù)）監(jiān)督小組發(fā)揮作用很好的只占26.7%，只有23.5%的村民表示能決定本村的重大事情。因而，在一定程度上可以說，在村民自治體制內(nèi)，村民基本上失去了話語權(quán)。因此，若將選舉視為衡量基層民主政治建設(shè)的唯一指標(biāo)，則會導(dǎo)致一種“偏見”，即忽視其他領(lǐng)域可能存在的改革向度。也可看出，村民自治雖然還有巨大的成長空間，但是也很艱難。

二、村民自治普遍性問題的應(yīng)對之策

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對村民自治的功能，提高干部民主法治意識與指導(dǎo)能力

鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管部門對村民自治活動要支持、指導(dǎo)和監(jiān)督，而不是強(qiáng)行干預(yù)。從法理的角度講，所謂村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)，也即《村組法》第2條中所指出的本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)。盡管在實(shí)踐中難以明確劃分村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)理應(yīng)干預(yù)的國家事務(wù)之間的界限，但應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法上的無授予即無權(quán)力的原則和行政法上的依法行政原則來指導(dǎo)和監(jiān)督村民自治。同時，地方各級黨校行政學(xué)院應(yīng)加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的村民自治法制與程序的培訓(xùn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部自身也要提高民主法治意識，剔除“民主護(hù)衛(wèi)者”的心態(tài)，積極學(xué)習(xí)村民自治的相關(guān)法規(guī)，增強(qiáng)對村民自治的指導(dǎo)能力。要充分信任人民群眾的民主要求和自治能力。只有村民切實(shí)掌握自治的權(quán)力，在參與中學(xué)會參與，在民主中學(xué)習(xí)民主，才能提升他們的政治效能感和政治責(zé)任感。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部所具備的民主法治的政治文化觀念和實(shí)際的指導(dǎo)能力，在很大程度上決定著村民自治的質(zhì)量與走向。

（二）鼓勵農(nóng)村兩委干部交叉任職，提升依法自治能力

如果要發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位，那么必然要求基層黨組織從村民那里獲得權(quán)威性認(rèn)同。從黨的宗旨和“兩委”面臨的具體事務(wù)來看，村支委與村委會在功能上是高度疊合的，不應(yīng)硬將“兩委”對立劃界。從實(shí)踐來看，兩委干部交叉任職逐步成為一種趨勢。在湖北，全省25 439個村中，村委會主任與黨組織書記一肩挑的有18 481人，占村主任總數(shù)的73.7%；村委會成員中，中共黨員70 300人，占總數(shù)的77.5%。從2002年廣東推行的“兩推一選”與“二選聯(lián)動”做法來看，也極力在使村委會主任與村支部書記由一人兼任。兩委合一有利于增強(qiáng)兩委協(xié)調(diào)與合作，減少干部職數(shù)，降低治理成本，但在實(shí)踐中也需要防止村支部在發(fā)展新黨員時的內(nèi)部化、關(guān)系化或不發(fā)展新黨員、限制名額等現(xiàn)象的出現(xiàn)。

這種交叉任職對村干部的民主政治素質(zhì)提出了更高的要求，需要對村干部建立科學(xué)長效的培訓(xùn)機(jī)制，提高干部群眾對村民自治的認(rèn)識和覺悟。同時縮小村干部的權(quán)力，減少權(quán)力的含金量，使村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)，并加強(qiáng)村民及村民大會、村民代表大會等組織對村干部的民主監(jiān)督的權(quán)利。只有村民能依靠法制有效參與到民主自治中去，村干部民主法制素質(zhì)的提升才有真正的動力，才能使村干部的權(quán)力為民所用。

（三）發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)村民政治參與效能感

自治本身和文化程度沒有太大關(guān)系，重要的是參與者擁有政治效能感。其實(shí)，在村里誰當(dāng)干部能公平一點(diǎn)，村務(wù)公開怎么樣，不需要有多少文化也可以判斷出來。從相對落后的宣漢農(nóng)村來看，如何選擇村主任，35.8%的人會根據(jù)當(dāng)時的簡要了解做出選擇，46.7%的人根據(jù)事先對候選人的充分了解，認(rèn)真選擇信得過的人。從相對發(fā)達(dá)的紹興農(nóng)村來看，在“投票選舉村干部的期望值”的10項(xiàng)條件中，“能帶領(lǐng)大家致富”（79.2%）、“要辦事公道”（77.9%）、“要人品好，不貪污”（77.81%）排在前三位，而“要是自己家族的人或親戚”只占12，1%，是9個明確選項(xiàng)中比例最低的。可見公道自在人心，我們不能用農(nóng)民素質(zhì)不夠高作為不搞民主政治或者把民主層次壓得很低作為借口。事實(shí)上，對農(nóng)村的調(diào)查證明，比個人素質(zhì)對參與影響更大的是參與者在有效的參與經(jīng)歷中培育出來的社區(qū)責(zé)任感和公共理性。從廣東26個村1 852張問卷調(diào)查分析來看，農(nóng)民的個人收入水平同其參與選舉的動機(jī)基本不相關(guān)，同村民對集體分紅的關(guān)注程度有明顯的關(guān)系，而同個人政治面貌和經(jīng)歷呈顯著相關(guān)心。因此，在村民自治中，相對于提高村民的文化知識素質(zhì)而言，改變村民的傳統(tǒng)政治文化觀念顯然更重要，提高參與者的政治效能感更有效。

這就說明，要使村民能積極參與到自治中去，也許最好的辦法就是把選舉、決策、管理、監(jiān)督與他們的經(jīng)濟(jì)利益直接聯(lián)系起來。相關(guān)調(diào)查表明，村級集體經(jīng)濟(jì)較強(qiáng)的話，村民出于關(guān)心自己的經(jīng)濟(jì)利益而積極投入到政治參與中去；反過來，集體經(jīng)濟(jì)的弱化會使自治運(yùn)轉(zhuǎn)的必要經(jīng)費(fèi)得不到應(yīng)有的保障，從而使村民自治有形無實(shí)。因此，積極發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以經(jīng)濟(jì)為紐帶激發(fā)村民積極參與村務(wù)，并切實(shí)增強(qiáng)其政治參與效能感，可能是解決村民自治中諸多問題的比較有效的方式。

但發(fā)展經(jīng)濟(jì)不能代替村民自治的建設(shè)，因?yàn)槊裰髡闻c經(jīng)濟(jì)發(fā)展“二者之間不存在任何正的或負(fù)的關(guān)系的假說”。一華人學(xué)者在我國49個縣和85個市抽取的551個村委會（含部分居委會）中的3 287人進(jìn)行的問卷調(diào)查，證明了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度與民主政治建設(shè)之間呈弱相關(guān)關(guān)系。換言之，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展只是為村民自治的展開提供了一種有利的或刺激性的條件，并不意味著村民自治就會自動跟進(jìn)。從那些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的先進(jìn)村來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本上取決于一個人格魅力型的、善于經(jīng)營的村支書，但由于村民們對村務(wù)管理的參與不足，對村莊精英的監(jiān)督乏力，這種靠個人權(quán)威治理的發(fā)達(dá)村莊隨時可能演變成個人專制的情況，使民主成為民眾可望而不可及的奢侈品。要真正推進(jìn)村民自治，也許應(yīng)該將民主政治建設(shè)置于經(jīng)濟(jì)發(fā)展之上的優(yōu)先地位。這也許會延緩經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，但會播下民主的種子，最終會使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的代價更小、更穩(wěn)健。

（四）進(jìn)一步完善法律，因地制宜地創(chuàng)新制度，切實(shí)保障村民實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)民主權(quán)利

村民自治中法制建設(shè)需要跟進(jìn)現(xiàn)實(shí)并展望未來，關(guān)注農(nóng)村區(qū)劃調(diào)整、人口流動以及戶籍制度改革后選民的界定問題，規(guī)范選舉的競爭活動，加大對破壞選舉、違法選舉的懲戒力度，規(guī)范縣鄉(xiāng)黨政機(jī)關(guān)對村民自治的指導(dǎo)和監(jiān)督作用，完善民主管理、民主決策、民主監(jiān)督方面的法規(guī)及程序，著重推進(jìn)民主議事協(xié)商、集體財務(wù)審計監(jiān)督、民主評議村干部“三項(xiàng)制度”的建設(shè)和創(chuàng)新，切實(shí)保障村民的參與權(quán)、知情權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)。同時，我們還需要嚴(yán)厲打擊黑惡勢力，嚴(yán)防它們滲透基層政權(quán)，為村民自治提供良好的治安環(huán)境。

從實(shí)踐來看，有學(xué)者提出，村民自治職能應(yīng)下移至村民小組，農(nóng)村民主政治建設(shè)的根基也在村民小組。推行“村務(wù)公開”還要進(jìn)一步做到組務(wù)也公開，這樣才能更好地維護(hù)廣大村民的利益，實(shí)現(xiàn)廣大村民的愿望。不少縣委書記從指導(dǎo)村民自治的實(shí)踐角度提出需要修改完善《村組法》，必要時制定全國統(tǒng)一的村委會選舉法；修改選舉的程序，一是采用間接選舉，先選村民代表；二是改任期三年為五年；三是對違法違紀(jì)或不合格的村委主任，在無法開會進(jìn)行撤職時，可以召開鎮(zhèn)級人民代表大會，對其進(jìn)行撤職處理；四是要加大對選舉過程中的違法違紀(jì)行為，包括破壞選舉會場、誘選、搶票箱、打罵選舉干部等的處置力度，建議對情節(jié)嚴(yán)重者判刑，對情節(jié)輕者治安拘留。這表明，地方各級干部在面臨形勢越來越嚴(yán)峻的農(nóng)民利益訴求壓力時，他們比高層更積極地考慮如何解決這些現(xiàn)實(shí)難題，從而成為基層民主創(chuàng)新的積極推動者與實(shí)踐者。因此，我國農(nóng)村的制度創(chuàng)新在諸多地方開始涌現(xiàn)。

三、結(jié)語

我國以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)起步較晚，又是在一個缺乏民主傳統(tǒng)政治文化支撐的環(huán)境里發(fā)展的，因此存在問題在所難免；但另一面，中央與地方各級黨政機(jī)關(guān)、學(xué)者與人民群眾都在積極探索問題的解決之道。我們需要按照中央的要求，把依法保障農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，完善村民自治制度作為農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)。面對村民自治中的種種問題，都理應(yīng)以保障并發(fā)揮村民這四種權(quán)利為中心逐步去解決，充分將人民的民主權(quán)力回歸，并在村民自治中發(fā)揮作用。這是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的核心，也是中國從社會層面上抗拒西方民主軟實(shí)力的引誘與滲透、維護(hù)基層社會穩(wěn)定與發(fā)展的國家軟實(shí)力建設(shè)工程。外國人已經(jīng)看到，“烏坎事件中最引人關(guān)注、最為獨(dú)特的是，抗議者們堅(jiān)稱對中國共產(chǎn)黨的忠誠。盡管2011年中國的群體性事件數(shù)量可能超過整個阿拉伯世界，但上述這個特點(diǎn)是中國仍遠(yuǎn)離‘阿拉伯春天’式運(yùn)動的原因之一”。因而，我們可能需要站在黨的十八大提出的“必須堅(jiān)持人民主體地位”的政治高度來看待基層民主政治建設(shè)對國家穩(wěn)定與發(fā)展的重要意義，將潛藏在廣大人民群眾身上的民主渴求轉(zhuǎn)化為民主政治建設(shè)的內(nèi)在動力并導(dǎo)向正確的社會主義民主政治方向，從社會層面上消解西方民主軟實(shí)力的消極影響。