地方政府債務(wù)審計(jì)后銀行政府平臺(tái)貸款管理思考

摘要：據(jù)國家審計(jì)署審計(jì)報(bào)告結(jié)果，我國地方政府債務(wù)規(guī)模增長較快，特別是政府平臺(tái)債務(wù)規(guī)模嚴(yán)重過大，違約風(fēng)險(xiǎn)隱患加劇，因而商業(yè)銀行必須審慎應(yīng)對，加強(qiáng)管理，及時(shí)制訂有效措施，切實(shí)提升地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，有效應(yīng)對潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù) 政府融資平臺(tái) 信貸風(fēng)險(xiǎn) 對策建議

去年，國家審計(jì)署根據(jù)國務(wù)院要求，組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)對地方政府性債務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，這一動(dòng)作舉措不僅使地方政府債務(wù)問題成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)，而且對資金面及債券市場形成巨大影響和沖擊，特別是把商業(yè)銀行推到了風(fēng)口浪尖。根據(jù)審計(jì)報(bào)告結(jié)果，截至2013年6月底，我國政府債務(wù)是30.27億元，其中地方政府負(fù)債17.89億元，地方政府債務(wù)規(guī)模占比較大、負(fù)債率過高，銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)隱患加劇。因此，作為地方政府性債務(wù)資金的主要來源方，商業(yè)銀行要審慎應(yīng)對，加強(qiáng)管理，及時(shí)制訂有效措施，切實(shí)提升地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范，有效應(yīng)對潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

一、地方政府性債務(wù)特點(diǎn)

地方政府性債務(wù)主要是地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方政府機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)，通常具有舉債期限集中、規(guī)模大，所投資項(xiàng)目周期長、回報(bào)率低等特征，其融資模式往往表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

1.地方政府融資平臺(tái)是主要借款模式

由于受法律等制約，預(yù)算法規(guī)定地方政府不能作為借貸主體進(jìn)行債務(wù)融資，但面對規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大的投資資金需求，地方政府通過劃撥實(shí)物（如土地）、貨幣（財(cái)政資金）、無形資產(chǎn)（特許權(quán)）等形式，組建資產(chǎn)規(guī)模和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的公司， 必要時(shí)再輔之政府承諾函、財(cái)政補(bǔ)貼和設(shè)立政府償債基金作為還款保證，以提升其信用水平、輕松獲取金融機(jī)構(gòu)借款，因而地方融資平臺(tái)成為地方政府對外融資的首選渠道。

2.土地出讓金是主要償債來源

受房地產(chǎn)快速發(fā)展影響，土地價(jià)格急劇膨脹，極大增強(qiáng)了土地抵押資產(chǎn)的價(jià)值和銀行信心，政府紛紛建立土地儲(chǔ)備中心，通過“土地財(cái)政”獲取巨額土地出讓金收入，并專門成立土地儲(chǔ)備基金為地方政府性債務(wù)融資提供抵質(zhì)押和擔(dān)保，大大提高了地方政府的融資能力。同時(shí)，商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)在信貸投放時(shí)也明確要求政府以土地儲(chǔ)備為抵押支持，實(shí)施“盯住土地、賣地還貸”的信貸管理模式。

3.銀行信貸是主要資金來源

據(jù)最新審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，在36個(gè)地方政府本級政府性債務(wù)余額3.85萬億元中，銀行貸款占比達(dá)78.07%，銀行貸款余額規(guī)模大約為3萬億元，銀行信貸仍是債務(wù)資金的主要來源，銀行是地方債務(wù)的最大債主。

二、潛在的問題與隱患

當(dāng)前，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方財(cái)政日益吃緊，地方融資平臺(tái)貸款存有風(fēng)險(xiǎn)隱憂，特別是地方政府還債高峰期即將到來，一旦出現(xiàn)大規(guī)模壞賬情況，將引起系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，對整個(gè)經(jīng)濟(jì)特別是商業(yè)銀行造成巨大傷害。因而，地方政府性債務(wù)不僅是地方政府的重大包袱，也是商業(yè)銀行的最大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

1.借貸雙方信息嚴(yán)重不對稱

受當(dāng)前財(cái)政體制的影響，地方政府性債務(wù)存在著結(jié)構(gòu)分散、隱蔽性強(qiáng)、透明度差等特性，導(dǎo)致商業(yè)銀行無法真實(shí)全面地掌握地方政府融資總量，更難以準(zhǔn)確評估信貸風(fēng)險(xiǎn)和實(shí)際償債能力，使得商業(yè)銀行信貸投放存在嚴(yán)重盲目性。同時(shí)，地方政府往往利用政府信用為債務(wù)進(jìn)行擔(dān)保或提供財(cái)政兜底，增強(qiáng)銀行信貸意愿，容易造成“多頭融資，多頭授信”問題，導(dǎo)致重復(fù)抵押、虛擬抵押等問題時(shí)有存在，進(jìn)而致使政府隱性債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、資金鏈斷裂隱患存在。

2.債務(wù)償還資金來源難以有效保證

地方政府性債務(wù)投資方向相對單一，多數(shù)用于公益性項(xiàng)目，主要投向城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)等非經(jīng)營性項(xiàng)目，而此類項(xiàng)目通常自身無法產(chǎn)生效益或僅產(chǎn)生很少的現(xiàn)金流，不具備有效的債務(wù)自償能力，缺乏有保證的第一還款來源。因此商業(yè)銀行通常要求政府進(jìn)行財(cái)政和土地出讓金作為信貸擔(dān)保，若財(cái)政收入和土地出讓收益出現(xiàn)大幅下降，政府將難以有效履行償債義務(wù)。我國現(xiàn)行的《擔(dān)保法》等法律規(guī)定，地方政府及其部門不能成為資金借貸主體，地方政府對金融機(jī)構(gòu)貸款的任何擔(dān)保或變相擔(dān)保、承諾等行為也屬于違規(guī)行為，法律風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。

3.貸后資金使用不能有效監(jiān)控

由于部分資金融入后由地方財(cái)政統(tǒng)一調(diào)配使用，大部分政府融資平臺(tái)僅充當(dāng)政府的融資工具，只負(fù)責(zé)資金的籌措和撥付，并不使用信貸資金，屬于典型轉(zhuǎn)貸“二傳手”，而財(cái)政部門或項(xiàng)目建設(shè)主管單位是實(shí)際資金管理方和使用者，造成借款主體和用款主體不一致、權(quán)責(zé)利不統(tǒng)一，導(dǎo)致商業(yè)銀行對信貸資金使用情況監(jiān)控流于形式。同時(shí)，地方財(cái)政部門或項(xiàng)目建設(shè)主管單位運(yùn)作項(xiàng)目數(shù)量多，融資渠道多樣化，賬戶資金進(jìn)出頻繁，且與關(guān)聯(lián)公司往來密切，此種資金運(yùn)作模式為加大了商業(yè)銀行貸后資金監(jiān)控難度，難以保證信貸資金專款專用。

4.信貸違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重

由于采取大規(guī)模舉債投資往往是地方政府解決資金短缺、追求短期效益的有效途徑，其通常會(huì)利用其強(qiáng)勢地位要求商業(yè)銀行加大信貸支持，致使信貸檔案缺乏嚴(yán)重、授信手續(xù)不齊全。同時(shí)，地方政府可能因地方財(cái)力不足，挪用信貸資金增加資本金，或者利用不同的融資平臺(tái)進(jìn)行相互擔(dān)保，致使金融機(jī)構(gòu)和監(jiān)管部門無法有效監(jiān)控資金使用情況。

5.銀行經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)明顯

地方政府性債務(wù)具有周期長、規(guī)模大等特點(diǎn)，決定了此類貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。一是流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)加大。地方政府性債務(wù)容易導(dǎo)致銀行中長期貸款快速膨脹，造成銀行貸款結(jié)構(gòu)失衡，“長貸短存”問題明顯，使銀行資產(chǎn)負(fù)債期限錯(cuò)配凸顯，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)更為加劇。二是信貸集中度風(fēng)險(xiǎn)加劇。通常工商企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)高，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低，商業(yè)銀行更愿意從事地方政府性信貸，但這明顯違背了“風(fēng)險(xiǎn)分散、再分散”基本原則，也與《巴塞爾新資本協(xié)議》風(fēng)險(xiǎn)過分集中問題要求相違背，致使銀行地方政府性債務(wù)類貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)加劇。三是系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方政府性債務(wù)存在治理結(jié)構(gòu)不完善、相互擔(dān)保以及資金相互拆借等問題，存在關(guān)聯(lián)企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)，一旦某一企業(yè)或某一環(huán)節(jié)發(fā)生資金鏈斷裂，將極有可能引發(fā)嚴(yán)重的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

三、對策建議

1.對地方政府進(jìn)行統(tǒng)一授信，控制好區(qū)域授信總量

比照集團(tuán)客戶授信的方式，先對各級政府財(cái)政部門的融資承債能力進(jìn)行合理評價(jià)，并在此基礎(chǔ)上以政府為單位實(shí)行統(tǒng)一授信，確定各級政府的授信限額，按年實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，從而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制授信規(guī)模總量，防止政府過度負(fù)債，降低商業(yè)銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。

2.盡可能分散信貸風(fēng)險(xiǎn)

對地方政府融資平臺(tái)貸款，要盡可能采用銀團(tuán)貸款、聯(lián)合貸款等方式，不僅可以降低貸款額度，避免貸款集中度風(fēng)險(xiǎn)，分散風(fēng)險(xiǎn)，而且可以通過設(shè)定貸款的前提條件或要求控制住風(fēng)險(xiǎn)，有效防止貸款被挪用，從而強(qiáng)化對資金使用情況的監(jiān)控。另外，即使地方政府性債務(wù)出現(xiàn)違約苗頭，銀團(tuán)貸款和聯(lián)合貸款更容易促使政府加強(qiáng)資金籌措，盡可能償還債務(wù)，化解銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，防止系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)。

3.落實(shí)有效擔(dān)保

因地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)主要來自于其對債務(wù)償還的主動(dòng)性。除對少數(shù)直接收益較高的政府貸款可進(jìn)行信用放款外，其他的政府融資平臺(tái)貸款必須追加第三方擔(dān)保或采用出讓的、增值潛力較大、宜于轉(zhuǎn)讓的城市經(jīng)營性用地的土地使用權(quán)、項(xiàng)目資產(chǎn)抵押。對采用第三方保證的，要關(guān)注保證人的持續(xù)擔(dān)保能力和持續(xù)擔(dān)保的可能性，合理確定保證率；對采用土地使用權(quán)抵押的，要確保所取得的抵押土地使用權(quán)合法有效、手續(xù)齊全，確保足額有效的抵押率。

4.強(qiáng)化貸后管理

銀行必須密切關(guān)注地方政府財(cái)力的變動(dòng)情況，及時(shí)掌握財(cái)政預(yù)算支出用于償還貸款的金額及變動(dòng)情況，綜合運(yùn)用其簽訂的相關(guān)各方資金封閉管理協(xié)議和在銀行開立的償債資金專戶、政府補(bǔ)貼資金專戶等，隨時(shí)了解貸款資金的用途和去向、償債資金的歸集及變化情況。一旦發(fā)現(xiàn)資金流向明顯不符合約定用途、賬戶資金異常變動(dòng)等預(yù)警信號，及時(shí)預(yù)警并采取有效措施防控風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)還要密切關(guān)注國家宏觀形勢的變化，強(qiáng)化貸后管理，防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。此外，對存量項(xiàng)目貸款要進(jìn)行合規(guī)性梳理自查，對項(xiàng)目審批、用地、環(huán)保、項(xiàng)目資本金、抵押土地繳納出讓金等方面存在的問題或瑕疵切實(shí)整改。

【作者簡介】馮海華，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)師，供職于中國建設(shè)銀行江蘇省分行。

（責(zé)任編輯：張彬）