試談中老緬泰湄公河流域的聯合執法機制

摘要：全長4880公里，流經中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國的瀾滄江——湄公河。在中國境內長2130公里，其中云南境內長1247公里，河流長度居世界大河第10位。湄公河流域的經濟自2001年中老緬泰四國簽署協定以來就得到迅速發展，這條大河變得日益繁忙。10.5“湄公河慘案”促進了應早就有的安全合作機制由此誕生。本文章試圖從區域性公共產品理論的角度試談湄公河安全合作機制為何十幾年自湄公河開發以來尚未出現，并探討未來各參與國開展合作的傾向。

關鍵詞：中老緬泰四國湄公河流域的聯合執法機制 聯合執法 10.5湄公河慘案 區域性公共產品

一、湄公河流域內各國的先后合作情況

1.經濟、社會作為區域合作的出發點

這兩年來新建立的中老緬泰四國聯合執法機制之前，中老緬泰四國在多變或雙邊的框架的合作一直不斷得到發展和開展合作領域。最早于1990年，中老兩國開通了中國景洪港到老過萬象的載貨度航。1994年的中老《瀾滄江——湄公河客貨運輸協定》；1995年四國在“六國七方”（中、泰、老、緬、越、柬和聯合國禁毒署）禁毒合作機制的支持下，多次聯合行動，并于2001年8月建立了“中老緬泰四國”禁毒合作機制，而且通過《北京宣言》，確定了4國禁毒合作伙伴關系。決定通過高層會晤與磋商探討包括禁毒在內的重大地區與國際問題。1997年中緬雙方簽訂的《瀾滄江——湄公河商船通航協定》；2000年中老緬泰四方簽訂的《瀾滄江——湄公河商船通航協定》，實現了四國商船在14個對外開放碼頭和港口間的自由通航。2001年6月26日，四國在景洪港舉行了正式通航儀式。正式開通以來四國簽署協定以來就得到迅速發展，湄公河成為四國間的經濟和社會發展的重要渠道的“黃金水道”。

不難看出，這段時間的四國之間的合作還在較少爭議的、不涉及國家主權的事務。雖然自從湄公河流域開發以來，在湄公河流域經常發生謀殺、綁架、槍擊、劫持等嚴重暴力犯罪活動，然而，四國之間的合作領域的尚未能從經濟、社會事務向政治、安全事務“外溢”。

2.合作開展至政治、安全事務的障礙

牽制區域合作在安全領域開展有幾個因素，其中包括真實因素和出于害怕中國日益強大及與其經濟依賴程度越來越高，使得周邊國家擔憂中國崛起后在本地區實行擴張戰略，加上西方媒體不斷的宣傳“中國威脅論”的理念。由于東南亞國家由小國所構成，這些小國認為只有利用大國之間形成的競爭態勢的矛盾，才能夠取得利益最大化。東南亞國家從自身利益出發歡迎區域外的國家，比如日本、印度等國家介入本地區做出貢獻并發揮其影響力。中國為了改善其形象而推廣“和諧世界”、“和平崛起”等對外政策，但不可否認“中國威脅論”大可能不容易得到改善，主要原因是因為東南亞國家不僅在規模、經濟、資源等實力均與中國相差很遠。另外東南亞的部分國家仍然存在政治矛盾，使得它們易于受到西方思想的干預，不能對中國崛起放心。中國在瀾滄江——湄公河發展水電能源的計劃是個明顯的例子，從安全考慮，湄公河下游國家擔憂中國是否以創造下游國家的不安全狀態的企圖控制湄公河的水量。從生態環境講，下游國家往往疑慮是否中國在湄公河上游階段修建的大規模水壩破壞了生態環境并造成下游發生洪水和干旱危機。該問題賦予區域外國家伸手干預的機會，印度、日本，尤其是美國站在湄公河下游國家一方，持著同樣的立場反對中國的大規模水利工程建設計劃。這些域外國家以爭奪利益和遏制中國擴張影響力為目標介入本地區的行為，以及周邊國家對中國的崛起有所擔心的態勢成為了中國和東盟在安全領域的合作相對落后的因素。

二、中國倡導的中老緬泰四國聯合執法機制

2011年10月5號湄公河慘案發生后，中老緬泰表現出積極的合作態勢。尤其是中國，在中國的推動下創建了安全執法機制，為中老緬泰創造了“以安全促合作”的形勢。2011年10月31日，中老緬泰建立了歷史性湄公河流域執法安全合作機制并于2011年12月10日正式開展聯合巡邏執法，共同維護和保障湄公河航運安全。湄公河流域執法安全合作機制可以說是史無前例的，也可以視為中國積極承擔地區安全義務的開端。該機制是湄公河次區域經濟合作發展的保障，在機制建立一年后，其取得了顯著成效，在瀾滄江——湄公河上的商船數量也已恢復到湄公河慘案發生之前的水平。無論如何，目前的四國執法安全機制還較為松散，為長期有效地維持湄公河的安寧，必須不斷提升該機制成為一套長效和綜合的預防和打擊跨國犯罪的機制。四國聯合執法機制能否走向常態化要思考如下幾個問題：

1.各參與國是否能夠從聯合執法合作中獲得自身利益

中國作為一個超級大國，在世界舞臺上應當做出更多的貢獻，發揮其大國作用。10.5慘案事件是中國發揮區域大國作用的最好機會，而且聯合執法合作對中國而言會帶來一舉兩得的收益。（1）有利于經濟的發展和現代化的建設；（2）中國的發展需要安全和穩定的周邊環境，因此，東南亞國家的穩定狀態直接影響了中國的發展前景和國家的安全；（3）在外來大國在湄公河區域積極地展開合作項目，中國能通過此安全領域的合作加強國家間的相互高度信任，增強國際間的溝通和協調，打造良好的合作氣氛；（4）中國警察參與國際河流護航行動是前所未有的，是中國指導的并不是在聯合國的框架下行動，因此中國通過四國聯合執法機制能夠加強人民武裝警察（People's Armed Police - PAP）的工作效益及作用，為以后在其他區域實施同樣的安全合作制度打造好的基礎；（5）有助于實現中國西部地區發展的大戰略；（6）在域外大國積極參與湄公河次區域事務，中國可以采取將危機變成機會的理念，通過深入與周邊國家在安全中國維持其主導地位。因此，不可否決不管從哪個角度來看中國在為四國聯合執法機制投入精力、錢財的推進從中獲得的效益是無價的，所以沒有任何理由阻止中國維持開展這從所未有的新合作模式。；（7）使更有效的控制金三角地區的毒品問題乃至徹底變為可能。

泰國十幾年來是湄公河流域開發的積極倡導者和參與者，希望通過瀾滄江——湄公河的區域合作擴大其貿易額和投資。泰國2012年清萊府與緬甸、中國西南、老撾的邊境貿易總額為70億人民幣，同比2011年增長20.84%。其中出口到中國西南的總額為10.7億，可分成通過清盛港出口總額為9.6億，通過清孔（R3A陸運）1.1億。由此可見，泰國邊境貿易受到10.5湄公河慘案很大的影響。同時也能看出泰國以湄公河水流為運貨的主要航運。由于R3A（陸運）要從清孔港走通過老撾，然后得在老撾邊境卸貨，再重新裝上老撾國內的貨車才可以經過中國的邊境，運輸成本往往比通過水運貴兩到三倍。所以在10.5慘案發生之前大部分的中小企業肯冒險從清盛港發貨，為了減少成本。所以把黃金航道變成安全航道顯然有助于泰國旅游、貿易等領域的良好發展。

緬甸是資源豐富的國家，但由于幾十年來遭到美國和西方國家實施經濟制裁政策，造成其經濟發展水平較落后。因此，在被實施該政策期間緬甸的經濟一直需依賴中國，而且為了打破經濟制裁，緬甸希望能夠與湄公河流域周邊國家擴展經濟合作。除此之外，緬甸還面臨著內政管轄復雜問題，國內存在各種各樣的武裝分子，如土匪武裝和民團控制區、緬甸中央政府控制區、撣邦東部第四特區的控制區以及佤邦控制區。這些因素構成湄公河沿岸，尤其在金三角地區常常發生非傳統安全問題，僅僅緬甸一國無法處理并解決，所以對緬甸而言與周邊國家在安全領域上展開深入的合作是緬甸不可或缺的合作機制。

老撾與緬甸一樣是個資源豐富的國家，但經濟仍較為落后，資金缺乏。因此其可以通過與區域內國家的交往過程中尋求所需的資金和投資。另外，老撾是東南亞唯一的內陸國，其地理條件成為其經濟政治發展的制約因素，并使其難以與世界打交道。20世紀90年代初，蘇聯解體后老撾與泰國重交，并成為主要的貿易伙伴。但由于泰國本身的經濟和政治缺乏穩定性，1997年泰國金融危機爆發是明顯的案例，這使老撾必然尋找擁有經濟更加穩定的國家。中國為此采取積極態度與老撾創造友好關系。中國從此逐漸成為了老撾大援助國和投資國，包括軌道、公路、機場等交通基礎設施。中國在老撾經濟發展過程中扮演著極為重要的角色的同時，兩國間的政治關系也迅速發展，不斷的互相派遣軍事和政府官員訪問。這些因素可以證明老撾受中國的影響力和依賴性顯著提高。在這種背景下，中國推動開展的四國聯合執法機制有利于老撾的經濟貿易、社會和政治的發展，同時也可以預測在好處大于支出的情況下，努力配合中國及其他成員國深入發展四國聯合執法機制符合老撾所得的利益。

2.機制是否有可發展的空間

從中老緬泰四國聯合執法安全合作體制創立兩年以來取得的成就，可以認為在未來短期內該機制還能滿足現在湄公河流域的安全秩序的需要。但從長期來看，該安全機制應當提升合作范圍，合作層次和渠道，以及簽訂協議。這說明執法安全機制還有很大的發展空間。如：現有的巡邏執法機制還處于警務合作初級階段，執法合作參與主題僅限于警察力量，而邊境海關、移民等系行政執法人員和司法人員還沒有參與進來。加強及健全國內相關部門的配合力度，打好國內相關部門的協助基礎，才使鞏固、健全四國聯合指揮部成為可能。對此，泰國打擊湄公河違法犯罪執勤中心于2013年9月12日在清萊府組織了會議，有外交部、國家情報局、國家禁毒委員會、海關、森林保護局、海事處，以及軍隊、移民局、水警、邊境巡邏警察指揮部、警用航空單位等清萊地方相關部門，總共256名官員參與，理解打擊湄公河違法犯罪執勤中心的措施、義務和作用。這種會議的召開是該執勤中心成立一年半后第一次舉辦，可以認為是一個泰國國內對四國聯合執法機制的進展。此事極為重要，因為如果沒有國內相關部門協助，四國聯合執法機制以及設在四國的聯絡點將無法有效發揮其作用。

三、結論

區域合作顯然應從難以導爭議的領域慢慢地開展到政治和安全領域。2000年四國簽署的《瀾滄江——湄公河商船通航協定》雖賦予了各方單獨或共同采取措施保障航行安全的義務。但湄公河特別是金三角地區的復雜性，一個國家無法處理并維護該地區的航運安全。“中國威脅論”導致中國、老撾、緬甸和泰國在安全領域的合作下相對滯后。10.5“湄公河慘案”促進了四國安全合作機制的建立，使中國找到發揮區域大國的良好機會。在中國的倡導下，通過巡邏合作及聯合禁毒合作，參與各國走向對制度的認同，增進彼此信任，促進各行為體之間的合作進一步深化。目前的合作機制還有很大發展的空間，在四國積極合作為前提，中老緬泰四國的聯合執法機制必然走向制度化、結構化。

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（責任編輯：羅云鳳）