選舉觀察、監督和監管

摘要：選舉觀察得到更多的支持，被視為非常重要的活動。上世紀中葉，二戰結束后，進入非殖民地階段，許多新獨立的國家開始了民主選舉的進程。自從兩極世界結束，維和行動擴展到選舉方面，以納米比亞1989年的選舉作為開始，聯合國在選舉監管方面越來越重視。冷戰結束后，一股改革的風潮席卷所有發展中國家，其中包括早前支持蘇維埃政權的發展中國家。大部分為新興獨立國家。這些國家的領導人意識到通過多黨競爭選舉確立他們領袖的必要性。這些國家中一些是第一次進行選舉，其他的，是旨在促進和平的沖突后選舉。作為第一次選舉或沖突后選舉，他們的進程冒險、幼弱，因此國際社會派遣國際選舉觀察員到此類國家，為他們的選舉民主化提供監管和幫扶。拉丁美洲、前蘇維埃集團和非洲有著不同于以上國家的政治環境，然而他們也非常需要通過國際社會認可的選舉，實現自由民主的轉換。因為這是獲得國際援助和承認的必要條件。

關鍵詞：選舉觀察 監督 監管

現在，邀請國際選舉觀察員參與選舉進程已經成為一種國際規范。從20世紀80年代到21世紀初，國際選舉觀察員參與了大部分國家的民主化進程。在前蘇聯國家、拉丁美洲、非洲和東歐國家實行國際選舉監管，被視為正常和規范的行為，也是確保選舉透明的一種方式?，F如今，所有尋求國際認可的國家都必須允許并邀請國際選舉觀察員參與選舉監督，如同國際法規定的那樣。本文著眼于闡明非洲國家在選舉過程的基礎、原因、和目的。

一、選舉監督與選舉觀察

選舉監督和觀察在確保選舉的可信度、透明度、選舉過程的完整性，以及重要的選舉收益者的合法性方面發揮著重要作用。選舉觀察和監管成為選舉國家沖突預防、管理和解決的工具，尤其是在經歷暴力沖突以及在暴力沖突中產生的新興國家。

1、選舉觀察

選舉觀察涉及到選舉過程信息的收集，并基于這些信息，對選舉過程的質量和特色進行評判。這一判斷應該是在公平、無干擾的狀態下做出。每一個運營良好的國際組織都有一個由它授權設立的選舉觀察職能 。事實表明，20世紀90年代后期以來，凡是不邀請有聲望的國際觀察員的國家，是不可能實現民主選舉的 。 現如今，國際選舉觀察員已經出席超過4/5的發展中國家的選舉。盡管廣泛參與選舉，但是他們的作用還沒有完全被理解。選舉觀察員的出席有助于提升選舉進程各個階段的質量。他們在選舉日，出席一定數量的投票站，可以阻止那些明顯的選舉陰謀或其他不合時宜的行為。另外，觀察團對于選舉問題的即時發布經常會引發國內和國際媒體的廣泛關注，這也使得該國必須尊重并重視國際社會的準則。海德 試圖去測試觀察員的出席是否有用，通過隨機安排觀察員，觀察選舉日的可以量化的行為，例如選票的數量、投票站是否設立自由投票時間，她發現觀察員的出席導致投票總數的上升，一部分原因是對于有觀察員出席的選舉站的重視，選舉觀察員也能影響投票人的看法。另外，關注非選舉日活動的日程，對于關鍵的選舉觀察給出的指導有限，而非選舉日活動沒有納入監督下選舉的評估體系。一些政府避開受關注最多的選舉日，把帶有欺騙性以及不合適的行為放在選舉日前后進行。

領導人也越來越多地參與到選舉策略性的隱秘操作中，例如：修改選舉人的登記表；匿名恐嚇或者暴力威脅他方候選人；通過一些法律，蓄意取消受歡迎的候選人的參選資格。人權與民主帶來的好處會致使領導人假裝民主，從而邀請國際社會觀察員，以得到國際上的信任及好評，其實在進行暗箱操作。國際觀察員有資源和能力獲取不法人士進行暗箱操作的證據。此外，對于選舉觀察員是否中立，也有批評的聲音。非政府組織比政府間組織有更強的獨立性，然而政府對非政府組織沒有管轄的權力，也可以不聽取非政府組織的觀點、立場。不中立的政府間組織成員可以找到方法去削弱其他國家的選舉，從而避免日后對自己選舉的批評聲音。很重要的是明白觀察者的任務傾向，要知道觀察者是代表需要民主與穩定的人和機關的利益，比如捐贈人、政府和組織，他們的需要會使得監管者不能夠公正地評估選舉。

2、選舉監督

監管涉及信息收集、審查和對選舉過程的評估，通常由國際非政府組織實施，干預和修正不足之處。監管也包括當局要去觀察選舉過程， 當法律和標準程序被違反或無視的時候， 應出面干涉。聲稱監管會減少選舉中的暴力，似乎只頻繁出現在文字而非現實中。這一言辭最可能基于這樣的假設：選舉中的欺騙行為導致與此相關的暴力事件增多，對于選舉的規范監管有助于減少欺騙行為，從而減少暴力事件。觀察員的出席會幫助參選失利的人接受選舉的合法結果，或者參與原本受到抵制的選舉，從而減少暴力事件的發生。選舉方面的文獻資料豐富，但是大部分的研究缺乏系統的分析支持。對于選舉監管減少暴力事件，這一說法缺乏確鑿的證據。研究表明，引發選舉相關暴力的原因是復雜的，很多選舉希望調解出現在選舉過程中。選舉監察不應該首先被看成是減少暴力事件的工具，也不應對選舉監察期待太多。少數定量研究， 讓大家更容易理解選舉監管與暴力事件的關系。

分別評估本地和外部監管對于減少暴力的效力是有難度的，因為這種效力是共同體現的。學術界有很多關于國際和地方監管效力的討論，但對于究竟是哪些因素影響了暴力事件的規模，卻少有分析。然而，專家學者也有達成的共識：那就是為了穩定減少選舉暴力，需要達成長期共識。一些研究表明，加強公民選舉知識的普及和培訓也有助于減少選舉暴力，通過鼓勵選民選舉時不要帶有種族和宗教的傾向和歧視，增強對選舉的正義感和嚴肅感，從而避免購買選票、支持非暴力的原則，但是這方面的系統研究很少。專家指出，這樣應當基于在一個國家的前提假設，國家間很難做這樣的比較?；诓煌瑖?，監管和選民教育在不同的國家有非常大的差別。選舉監管是指一個或多個獨立政黨對選舉進行的觀察和評估。對于質量的評估，重點在于是否達到國際水準。選舉觀察集中在以下方面：選舉管理、政黨參與、候選人和利益集團。選舉可以由當地觀察員和國際觀察員監管，通常情況下是由二者共同監管。人們對觀察員的期待是，公正、透明，增強官員的責任感。觀察員的職能其實有很多，包括自信心的建立、沖突防御、對于選舉的報道、驗證，以及保證選舉的合法性。

3、選舉監管和技術支持

監管包括選舉前和選舉后證明所有或部分選舉過程有效性，對選舉委員會的技術援助一般表現為技術支持和建議。技術援助開始于所謂的第三次民主浪潮。這種技術援助更有條理，更少特設形式，在20世紀90年代初與像聯合國和歐安組織在幾個較為高調的國家發揮了主要作用。通常基于一個和平條約，國際社會不僅要為選舉買單，還要計劃和運行選舉。選舉的大部分環節由當地政府組織負責，但國際選舉工作人員在監督過程中的各個環節都有對決策的否決權。國際工作人員掌管幾個委員職位，所有選舉管理機構秘書處的領導職位，外地辦事處，甚至在選舉日監督一些投票站。

二、參與國際選舉的組織

1、聯合國

聯合國政治事務部具有以下職能：監管、評估全球政治發展；為加快世界和平進程向聯合國秘書長提供可行性意見；為需要和平建設的地區派遣和平公使，并為其開展工作提供支持和指導；為聯盟國提供選舉援助和服務；支持聯合國安全理事會及其他部門的工作。聯合國安全與和平系統設立與運行的意義就在于減少、消除暴力事件，與選舉暴力斗爭的歷史由來已久。聯合國政策、規劃與調解支持系統為暴力沖突的解決和預防提供了一系列措施?，F在的全球環境呈現出以下特征：戰爭在全球范圍內減少，爆發戰爭的國家中，十年內沒有再次開戰的占60%，聯合國致力于使這些援助國家擁有長期穩定的和平形勢。成員國的監管工具、系統和實踐依照聯合國憲章辦事，旨在預防、調解暴力沖突，并尋求解決方案。方案由聯合國大會尤其是聯合國安理會產生。在過去的60年間，聯合國立法機構不斷開展新的工作內容，同時為了提高工作效率，對聯合國的各個部門、基金會、項目和代理機構的結構和分工進行調整。

2、歐盟

歐盟的國際選舉觀察任務由歐盟派發，由歐盟對外關系署支持。值得一提的是，歐洲委員會曾在2005年聯合國國際選舉觀察工作原則宣言和國際觀察員行為守則上面簽字。歐盟相信， 評估歐盟國際選舉援助的唯一途徑是通過派遣歐盟選舉觀察員。例如，自2000年以來， 歐盟已向歐洲安全與合作組織之外的世界其它地區派遣了超過60位國際選舉觀察員。歐盟選舉觀察員的評估基于世界人權宣言等其他有約束力的條款。來自不同成員國的歐盟選舉觀察員參與歐盟國際選舉援助前，都必須經過培訓，按照手冊的指導執行任務。歐盟根據國際選舉觀察員的建議確定歐盟的國際選舉協助方案。

三、國際選舉觀察的目標

探討國際選舉觀察的目標，必須從國際選舉觀察原則及觀察員行為準則聲明出發。這一聲明旨在簡化原則， 以適應那些參與選舉觀察的區域。這項聲明由參與監管的幾個主要的組織共同簽訂。根據這一宣言，國際選舉觀察通過阻止選舉舞弊和曝光違規行為，旨在提升公眾信心和對選舉過程的參與度，首當其沖的就是預防沖突和侵犯人權的行為。對兩個組織的目標密切觀察顯示，他們的目標相似，都與國際選舉觀察原則及觀察員行為準則聲一致。那是因為他們都是聯合國國際選舉觀察聲明原則的簽署國。

如上所述，國際選舉觀察員任務的一部分就是，旨在提高人類基本的自由和權利，就像人權宣言憲章中所規定的一樣。國際觀察團的其他目標是對選舉進程進行綜合評價、阻止舞弊、解除沖突。選舉背景下，可以把“綜合”理解為國際觀察團對選舉過程的各個方面進行評估，包括對國家大部分投票站的監管?；趪H觀察團人手不足的事實，為了能對選舉進程進行全方位綜合評估，覆蓋所有選舉站無疑是個挑戰。例如，2007年尼日利亞總統大選期間，歐盟只有150個選舉觀察員。基于他們的理論假設，150個觀察員甚至不夠監管尼日利亞三個城市的投票站。這就意味著他們的出席即便能夠對舞弊行為有所沖擊，那么這種沖擊也僅限于他們到訪的少數城市。同時，也意味著選舉過程的綜合評估和阻止舞弊的目標很難實現。另外，許多投票監管者說，他們提出選舉監管的目標達成到什么程度取決于其專業性。預防沖突是國際觀察團的最后一個目標。這個目標是可實現的，尤其是當國際觀察員承認獲勝一方具有合法性、并說服失敗一方接受這一結果。這樣減少勝敗雙方的摩擦從而促進向民主的過渡。標準用來評估選舉的自由度與公平性。國際選舉觀察原則和觀察員行為準則聲明中有對于選舉可信度通用標準的定義。這項聲明提倡考慮由人權宣言以及其他有約束力的條款提出的政治權利。該聲明還強調選舉觀察員必須優先考慮選民投票的權利，不論宗教、語言、觀點、性別、身體狀況等等，對任何政治職務的參選人一視同仁。聲明呼吁選舉觀察員在評估這樣的政治權利時要盡可能精確，其中最重要的是觀察選舉是否具有很高的公正性。公正是選舉評估很重要的一個方面，這也是為什么每個人都可以就選舉過程表達自己的看法，無論是批評還是贊揚。

四、結論

國際選舉觀察通過阻止選舉舞弊和曝光違規行為，旨在提升公眾信心和對選舉過程的參與度，首當其沖的就是預防沖突和侵犯人權的行為。國際選舉觀察旨在提高人類基本的自由和權利，就像人權宣言憲章中所規定的一樣。國際觀察團的其他目標是對選舉進程進行綜合評價、阻止舞弊、解除沖突。選舉背景下，可以把“綜合”理解為國際觀察團對選舉過程的各個方面進行評估，包括對國家大部分投票站的監管?；趪H觀察團人手不足的事實，為了能對選舉進程進行全方位的綜合評估，覆蓋所有選舉站無疑是個挑戰。咨詢代理、國際組織、國際金融機構、非政府組織面臨的問題是，資源缺乏、人手不足，背負國際社會的期望帶來的巨大壓力，在與當地各方有效溝通方面存在諸多問題，不能為本土重新協商自由和平做出的嘗試承擔責任，因為他們必須忠誠于自己的使命，報告進程，為經費做出合理解釋。

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（責任編輯：羅亦成）