世界金融情報機構的類型與比較

摘 要：金融情報機構是世界各國預防和打擊洗錢犯罪活動的一項制度創新，在反洗錢體系中起到中心樞紐作用，本文分析了行政型、執法型、司法型等金融情報機構的運作機制和特點，結合歐盟委員會新的反洗錢法案，提出了我國金融情報機構建設的若干啟示。

關鍵詞：金融情報機構；類型；啟示

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）08-0058-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.08.11

建立金融情報機構（Financial Intelligence Unite，簡稱FIU）是預防和打擊洗錢犯罪的國際慣例①，也是履行有關國際公約的基本要求?！洞驌艨鐕薪M織犯罪公約》第7條、聯合國《反腐敗公約》第58條以及金融行動特別工作組（Financial Action Task Force on Money Laundering，簡稱FATF）、2012年2月發布的《打擊洗錢和恐怖、擴散融資國際標準》（簡稱FATF新標準）第29條）②等規定了各國應當建立金融情報機構，負責接受、分析和移送可疑交易報告和其他洗錢相關上游犯罪方面的信息。埃格蒙特集團是由各國（地區）金融情報機構組成的非正式國際合作組織，其宗旨是促進其成員進行洗錢信息交換和反洗錢專業知識共享，目前已有130多個國家和地區加入了該組織，埃格蒙特安全網絡已成為各國（地區）FIU情報交換的主要渠道，是全球最大的情報網絡之一。

一、金融情報機構的工作原理

洗錢犯罪活動區別其他犯罪的特殊性在于沒有直接可識別的受害者，而且常常利用高科技手段和最新的創新金融工具，進行非面對面的網上支付等復雜的交易方式，隱蔽性強，難于通過監控犯罪主體發現洗錢犯罪線索。多數的洗錢犯罪收益只能通過金融系統存儲并迅速轉移巨額資金，金融機構便留下并記錄了這些資金運動的軌跡，金融情報機構按預設規則對可疑交易信息進行收集、分析，利用開發的監測系統對異常交易進行監測，從而達到發現洗錢線索的目的。金融情報機構的主要功能是接受可疑交易報告、分析情報、移交結論性的金融情報，這是金融情報機構區別于其他反洗錢機構的本質特征。各個國家根據本國的實際情況，金融情報機構還可能被賦予反洗線合規性監測、阻止可疑交易、反洗錢培訓、相關課題研究以及反洗線宣傳方面的職能。FIU的工作流程如圖1。

（一）收集接收大額、可疑交易信息

金融情報機構依法收集來自銀行、證券、保險等金融行業，房地產、珠寶及貴金屬銷售等容易被洗錢犯罪活動利用的特定非金融行業，以及來自于有關會計師事務所、律師事務所等中介機構的異常交易數據和可疑線索，收集交易信息主要包含大額支付交易和可疑交易兩類信息，還包括少量的舉報信息。FIU的情報收集部門收到以上信息后進行整理、匯總，滿足要求的數據導入到交易分析部分析界面的數據庫，將收到的可疑支付交易信息匯總并移交給交易分析部。

（二）分析甄別大額、可疑交易報告

金融情報機構內設的交易分析部對所有交易報告的分析可以分為可疑支付交易和大額支付交易報告兩個方面，可疑支付交易報告的分析主要是通過建立的計算機分析系統來完成的，大額支付交易報告的分析主要通過交易分析人員自身的信息掌握情況、知識結構、經驗、報告本身所帶有的疑點進行分析。

（三）移送涉嫌洗線犯罪線索

金融情報機構將經過分析認為有可能涉嫌洗線犯罪的線索直接向執法、司法等部門移送，或金融情報機構根據法律認為必要的部門移送，并確保情報傳遞的安全。

二、金融情報機構的類型

根據金融情報機構的隸屬關系可將其分為行政型、執法型、司法型和混合型四種類型[1]。由于隸屬關系不一樣，不同類型的金融情報機構除保證其接收、分析和移送等核心職能外，在功能和運作機制等方面均有各自的特點。

（一）行政型金融情報機構

行政型金融情報機構是指那些金融情報機構是國家行政機構的組成部分，在執法和司法機構以外的另一個行政機構的監督或行政管理之下。美國、加拿大、法國、比利時、韓國、日本、印度尼西亞等國家的金融情報機構就屬于這種類型。這種類型的金融情報機構有較高的行政權力，有些國家的FIU還被賦予部分行政調查和行政處罰權，在報告機構和執法機構之間起到中心樞紐的作用。金融犯罪執法網絡（The Financial Crimes Enforcement Network，后稱FinCEN）是美國的金融情報機構，屬于典型的行政型金融情報機構。FinCEN成立于1990年，隸屬于財政部恐怖主義和金融情報司，“9.11”事件后，美國國會通過的《愛國者法案》將FinCEN提升為財政部的一個局，是美國最重要的反洗錢職能部門之一。下面以美國的FinCEN為例，分析行政型金融情報機構的動作模式和特點。

1.行政型金融情報機構的運作模式

行政型金融情報機構的主要職能就是收集涉嫌洗錢信息報告、分析甄別報告信息以及移送涉嫌洗線犯罪線索等，還包括一些反洗錢相關的研究性、分析性服務及培訓、咨詢、協調事項等。在美國，反洗錢工作由多個部門共同參與，由隸屬于財政部的FinCEN負責日常業務監管、行政調查以及行政處罰；由國土安全部、聯邦調查局和中央情報局等調查機構負責反洗錢立案偵察工作；由司法部、檢察署和法院等司法機構負責執法工作。FinCEN按照適用的法律條件，維持一個政府范圍上的數據服務系統，負責來源于金融領域、執法機關和工商業等全美洗錢信息收集，并對情報報送機構進行合規性檢查，保證報送數據的質量。借助高科技和電子手段建立的一套人工智能系統將數據分類與研究，審查、甄別出可能與洗錢或恐怖融資相關的信息。FinCEN有完備的數據庫，收錄了收集到的信息及分析的結果，監管部門和執法部門均可以隨時進入該數據庫，查詢并獲得所需要的信息，作為執法的依據與證據。

2.行政型金融情報機構的特點

行政型金融情報機構具有技術性、中立性、專業性等特點，有利于同信息報告主體、執法機構、司法機構及其他的金融情報機構之間的交流和溝通，避免了報告主體直接面對執法機構、司法機構時心理上的恐懼和情緒上的抵觸。同時，也提高了移送給執法和司法機構的情報質量。但行政型的金融情報機構沒有執法權，在實際動作的過程中，除少數國家的金融情報機構有權在一定時間段內可以暫停交易外，大多數國家的分金融情報機構只基于披露的金融信息難以凍結可疑交易或逮捕嫌疑人，在申請執法措施時可能會有延誤，一般也沒有賦予法定取證權利，易受行政當局的直接監管。

（二）執法型金融情報機構

執法型金融情報機構是一國或地區的金融情報機構設立在執法機構內，英國，德國、新西蘭、新加坡、我國香港等國家（地區）的金融情報機構采用這種類型。執法型金融情報機構可通過執法機關對報送的可疑線索或嚴重經濟金融犯罪進行司法調查。英國的金融情報機構隸屬于2006年成立的打擊嚴重有組織犯罪局（Serious Organized Crime Agency，SOCA），負責收集分析與犯罪收益和恐怖融資有關的可疑交易報告，識別犯罪資產，開展對未知犯罪或恐怖活動的先期調查，向執法部門提供線索，并提供協助以打擊洗錢和恐怖活動。

1.執法型金融情報機構的運作模式

執法型金融機構要求各情報報送主體設置反洗錢報告官，報送主體在對客戶處理各種金融交易時，應審查這些交易是否有明顯的經濟或合法理由，盡可能核查這些交易的背景和目的，由報送機構根據實際情況判斷交易的可疑性。金融情報機構即是情報的收集和管理者，也是情報的使用者，金融情報機構收集到可疑交易信息后，就可以通過金融情報機構系統查詢情報，調用詳細資料和案件卷宗，對可疑對象進行查詢，同時在確定可疑對象之后，就能夠及時展開調查。

2.執法型金融情報機構的特點

執法型金融情報機構不僅具可疑交易信息情報的收集和分析職能，還賦予了金融情報機構調查、可疑凍結和查封銀行賬戶、傳喚證人甚至直接逮捕罪犯等執法權力，能夠對洗錢和其他嚴重犯罪的跡象做出快速的反應?；谥饔^標準的可疑報告制度增強了情報信息報送機構的主動性，避免了違法犯罪人員針對公開的報送標準進行刻意規避，而且可以節省成本，有效利用有限的司法資源，提高信息的質量。但該類型金融情報機構要求報送機構員工較高的業務素養和執法自覺性，在與情報信息報送主體的溝通方面存在一定的困難，而且執法型金融情報機構往往只傾向于關注調查而不是預防措施。

（三）司法型金融情報機構

司法型金融情報機構建立在國家的司法系統里，并且通常具有檢查部門的權限。大陸法系的國家通常會選擇這種設置，澳大利亞、塞浦路斯、盧森堡、泰國等國采用這種類型金融情報機構設置。澳大利亞交易報告和分析中心（The Australian Transaction Reports and Analysis Center，AUSTRAC）是根據澳大利亞國會1988年制定頒布的《金融交易報告法》，經澳大利亞聯邦議會批準設立的，直接向澳大利亞國家司法和海關部部長負責，是聯邦總檢察長辦公室的下屬機構之一。澳大利亞交易報告和分析中心屬于司法型的金融情報機構。

1.司法型金融情報機構的運作模式

按照法律規定，情報報送主體將大額現金交易、可疑交易及其他相關信息報送給FIU后，由金融、法律、情報、計算機方面的專家和警察局、國家稅務局、國家犯罪局、海關等相關部門派駐的專員共同組成一個專門的分析機構，對收集的金融情報進行分析，在主要城市設置聯絡員，專門負責與當地執法部門的聯絡，可以對調查上游犯罪的收益和資產的查封與沒收、保存及處置，強制中止交易等執法和司法權力。也履行對報送機構進行合規監管的職責。

2.司法型金融情報機構的特點

司法型金融情報機構具有高度獨立性，不受政治干預，可以直接交給授權機構去進行調查或訴訟，獨立行使自己的各項職能。如查封資產、凍結賬戶、進行審問、拘留和搜查，使反洗錢工作具有實效性，減少犯罪行為的發生和由此可能造成的損失。但類型金融情報機構往往傾向于關注調查而不是預防措施，在與非司法型或非訴訟型金融情報機構交換信息可能會存在困難。要獲得金融機構那些未報告交易的數據通常要通過正式的調查程序。

除上述三種類型的金融情報機構外，還有一種混合型金融情報機構，一些金融情報機構結合了行政型和執法型金融情報機構的特點，還有一些金融情報機構將海關和警察部門的權力結合在一起。丹麥、澤西島、根西島和挪威的金融情報機構采用這種形式。

三、我國金融情報機構建設及啟示

中國人民銀行下設的反洗錢監測分析中心是我國的FIU，于2004年4月經中央機構編制委員會批準正式成立，是作為接收、分析大額、可疑交易報告并向有關方面移送可疑交易線索的專門機構。其職責主要包括：制定大額與可疑資金交易信息報告標準、接收并分析大額與可疑資金交易信息報告、建立國家數據庫妥善保存金融機構提交的大額和可疑交易信息、按照規定向中國人民銀行報送報告分析結果、與境外有關機構信息資料交換等。中國反洗錢監測分析中心屬于行政型金融情報機構，內設辦公室、研究部、情報收集部、交易分析一部、交易分析二部、交易分析三部、交易分析四部、交易分析五部、調查部、技術支持部、國際交流部、財務部、人力資源部等13個部門。

2004年，我國建立了反洗錢部際聯席會議機制，加大了各部門反洗錢的協調和打擊力度。2012年，最高人民檢察院修訂了《人民檢察院刑事訴訟規則》，完善了刑事沒收制度，標志著我國反洗錢的系統網絡初步建成。但從我國反洗錢的實踐分析，情報中心的中心地位尚未得到充分體現，反洗錢的整體效率有待提升。2013年2月，歐盟委員會通過了新的反洗錢法案，該法案包括《有關防止犯罪團伙利用金融系統進行洗錢與資助恐怖主義的指令》和《有關跟蹤資金轉移活動的規定》兩個指令（后稱歐盟反洗錢指令Ⅳ），對打擊洗錢犯罪、腐敗以及逃稅犯罪法律進行了重要補充?！稓W盟反洗錢指令Ⅳ》體現了FIU在反洗錢工作中的重要性，強化了其職責、權限，包括要求客戶及其資金活動信息透明，以便能夠準確判斷資金的性質、客戶記錄保存、成員國FIU之間的合作等[2]。

分析比較世界各國金融情報機構的類型特點及其運行機制，對我國金融情報中心的建設可有以下啟示：

（一）立法明確反洗錢金融情報中心的法律地位，細化職責

《中國人民共和國反洗錢法》（后稱反洗錢法）第十條規定：“國務院反洗錢行政主管部門設立反洗錢信息中心，負責大額交易和可疑交易報告的接收、分析，并按照規定向國務院反洗錢行政主管部門報告分析結果，履行國務院反洗錢行政主管部門規定的其他職責?！睆姆蓪用嫖覈鳩IU職能主要有：收集大額和可疑交易信息、整理分析交易信息，提交分析結果、開展情報交流四項。實踐上還存在著三大問題：一是FIU法律地位不明，職責沒有細化；二是沒有獨立的調查權，主體作用受到一定制約；三是其接收的信息不完整，反洗錢是一項系統工程，僅依賴金融機構報告的信息是不夠的，FIU應該是整個反洗錢體系的信息中心。

借鑒《歐盟反洗錢指令Ⅳ》，可在反洗錢立法中明確FIU作為反洗錢工作信息中樞的法律地位，信息情報的收集范圍應涵蓋金融機構與非金融機構的交易報告。同時，賦予FIU獨立的調查權，強調FIU調查職能的重要性，增強FIU在反洗錢中的主動性。同時，賦予FIU特殊情況下采取緊急行動中止交易的權力，避免洗錢可疑交易的持續。要求FIU加強案例庫的研究和建議，強化FIU戰略分析職能。在信息披露制度設計上采取主動披露與查詢制相結合，在打擊犯罪的前提上保護個人隱私權的指導原則，并設定嚴格的法律責任。

（二）創新義務主體報送規則，加強FIU和報送機構的互動

有效的洗錢可疑交易情報收集是反洗錢工作中的關鍵環節，發現和報告涉嫌洗錢活動的情報線索是金融系統反洗錢的核心任務。我國要求各金融機構按照有關規定，甄別和分析可疑交易行為，并定期向監管機構報送。各金融機構在進行可疑交易的計算機自動分析時，基本上都是采用在現有業務系統加規則過濾系統的方法，根據以往洗錢案件的一些規律和監管機關的制度條款，將那些符合判別規則的交易數據過濾出來加以報送， 這一基于預設判別規則的做法雖然易于實現，但在實踐中產生了高數據報送量與高誤報率、預設標準易于為洗錢分子規避、無法自動適應洗錢形勢變化、缺乏對上報數據的解釋能力等一系列的問題[3]。因此，可借鑒《歐盟反洗錢指令Ⅳ》的規定，將義務主體報送原因和內容修改為“賬戶+資金性質”模式，提高報送主體向FIU報送可疑交易報告的觸發原因的可操作性，重新規范報告的格式和內容，增強可操作性。同時，還要對報送主體受理來自FIU的查詢進行規范，以便提高分析效率。

（三）貫徹“風險為本”反洗錢國際標準，建立健全風險預警體系

“風險為本”的反洗錢國際標準要求根據風險狀況及程度配置反洗錢資源，包含對金融機構和監管部門兩個層面的要求[4]。對于金融機構而言，在風險為本的反洗錢原則下，應當審視哪些區域或領域更具洗錢威脅，分析哪些產品或服務類型存在薄弱環節，識別哪些客戶洗錢概率更大，要求金融機構根據自身對風險和危害程度的判斷，靈活地選擇實施與風險程度相應的反洗錢措施。對于反洗錢監管部門而言，以風險為本的反洗錢原則要求其對金融機構的業務活動有深入和完整的了解，對金融機構所面臨的洗錢威脅有全面的認識；能夠運用合理的方法對金融機構的風險程度進行評估，并將評估認為存在較高風險的金融機構確定為監管資源分配中需要優先考慮的部分；制定和優化制度措施，提示其他金融機構風險，防范風險的蔓延。金融機構和監管部門應通過上述措施，優化資源配置，確保以有限的資源實現洗錢危害最小化的目標。FIU要不斷地優化交易報告系統，發揮監測系統的統計分析功能，通過定性與定量結合的分析方法，開展對國家、區域、產品等洗錢風險的分析和預測，為金融機構提供風險預警[5]。

（四）構建有效的反洗錢協調機制，建立信息交流與共享的層級結構體系

由于洗錢犯罪跨境、跨國的特點，憑借一國的力量打擊洗錢犯罪效果是有限的，世界各國已經普遍認識到反洗錢國際合作的重要性，開展國際合作逐漸成為各國執法機構和金融監管部門的工作中心之一。反洗錢是一項復雜的系統工程，除金融部門外，還涉及商務、民政、郵政、海關、司法、財政、稅務、公安、司法等部門或領域，處于反洗錢中心地位的FIU必須加強和相關部門的合作和及時、有效的交流，才能達到預防和打擊洗錢犯罪活動的目的。當然，反洗錢的主戰場在金融領域，FIU要加強同金融行業監管部門之間的聯系，提供可疑交易監測有關信息、技術、調查等方面的支持。因此從反洗錢協調機制而言，應該包括以下三個層面：

1.FIU反洗錢的國際合作。20世紀80年代以來，我國積極開展了雙邊和多邊反洗錢國際合作，堅決支持國際社會及組織制定的反洗錢標準，主動履行反洗錢義務，參與反法錢國際合作的深度和廣度不斷擴大，在國際及區域性反洗錢合作領域發揮越來越積極的作用。簽署、批準和執行聯合國反洗錢和反恐融資的國際公約和決議，積極參與反洗錢和反恐融資國際合作框架，全面參與FATF各項工作，在司法合作方面，先后與多個國家簽署了有關警務合作和打擊犯罪方面的合作協議、諒解備忘錄和紀要，并多次協助國外有關機構和人員到我國境內進行反洗錢案件的調查取證工作，得到了有關國際社會和組織充分肯定。今后要更進一步地加強法律層面的國際合作，參與政府間高層會談，通過外交途徑或其他方式交流洗錢犯罪信息、防范和打擊洗錢犯罪的措施和技術等，根據FATF反洗錢標準對各國金融情報交換的要求，利用埃格蒙特集團情報交換的技術平臺，同不同國家和地區的FIU進行金融情報交換與共享。還包括同國際刑警組織的警務合作、刑事司法互動、引渡、技術援助等方面全面合作。

2.FIU與國內相關機構的合作。我國反洗錢工作部際聯席會議制度、人民銀行與公安部反洗錢會商機制、海關與人民銀行之間的反洗錢信息通報機制等在預防和打擊洗錢犯罪活動方面發揮了巨大的作用。

3.FIU與報送主體之間的合作等。2004年4月19日，成立了由中國人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會和外匯局參加的金融監管部門反洗錢領導小組，具體協調我國銀行、證券和保險業在內的整個金融行業的反洗錢監管工作，建立了我國金融監管部門反洗錢協調機制。2004年6月16日，金融監管部門反洗錢工作小組制定了《金融監管部門反洗錢工作小組工作機制》，定期召開年度例會，通報金融機構現場檢查、非現場監管、大額交易和可疑交易報送等相關情況，建立健全了人民銀行與金融監管部門之間反洗錢工作協調的制度基礎和運行機制，提高了我國反洗錢工作效果。同時，中國人民銀行分支機構參照反洗錢工作部際會議制度模式，建立地方政府部門之間的反洗錢協調機制，有力推動了各地反洗錢工作的深入開展，通過加強反洗錢監管信息的通報與分享，提升反洗錢監管的整體有效性。為了提高反洗錢監管工作水平，豐富反洗錢監管手段，中國人民銀行借鑒國際反洗錢監管的成功經驗，建立了反洗錢對話機制。金融機構結合自身在反洗錢內部控制制度建設、交易報告、客戶身份識別、接受中國人民銀行反洗錢監管過程中的遇到的困難和問題，提出了對話的具體要求。對話機制的建立搭建了人民銀行與金融機構之間的制度化的信息溝通渠道，有利于監管部門在反洗錢工作中采取有針對性的措施，也利于反洗錢監管部門了解相關信息，使金融機構能夠深入地了解監管政策意圖，提高反洗錢工作的自覺性和主動性。

（責任編輯：于明）

參考文獻：

[1]劉連舸，歐陽衛民.金融運行中的反洗錢[M].北京：中國金融出版社，2007.

[2]中國反洗錢監測分析中心.強化FIU職能 促進反洗錢合作——歐盟新版反洗錢指令解析[EB/OL].[2013-12-11]，http：//www.camlmac.gov.cn/com/info.do？action=detailid=342.

[3]韓光林.中國反洗錢監管制度變遷的路徑鎖定及對策[J].國際金融研究，2010（11）：73-80.

[4]童文俊.金融機構洗錢風險評估監管體系構建研究[J].金融與經濟，2013（2）：71-74.

[5]嚴立新.中國反洗錢戰略（2013—2018）的升級轉型及其實施機制的建立[J].管理世界，2013（9）：1-8.