財政反腐

近日，財政部部長樓繼偉在第六輪中美戰略與經濟對話記者會上明確表示，反腐造成中國經濟增長減慢是偽命題，腐敗與政府過多管制結合，解除管制減少腐敗機會，使市場更好發揮作用，對經濟增長有好處。

腐敗不是經濟發展的潤滑劑，中國、巴西等國在某個特定時間段，經濟與腐敗同樣高速增長，絕不是因為腐敗有效，而是在人口眾多、基礎設施薄弱的地區，政府主導進行大規模投資有邊際遞增效應。近些年政府投資越大，經濟結構越差，就在于內在的貪腐毒瘤吸納了大部分養料。貪腐風行的經濟體不可能跨越中等收入陷阱，也不可能建立起法治市場經濟。

反腐使經濟減速是一個偽命題，而單純試圖以財政手段反腐，也是一個偽命題。

第一個偽命題：反腐拖慢經濟增速

2014年前6個月，經濟運行總體平穩，結構調整穩中有進，轉型升級勢頭良好。2014年中國上半年GDP同比增長7.4%，國家統計局在7月16日的新聞發布會上用簡單的12個字概括了2014年上半年的經濟運行總體趨勢為“總體平穩，穩中有進，穩中有升”。

雖然國家統計局的用詞比較含糊，我們還是能從具體數據看出，2014年上半年的經濟增長速度，的確放緩了。

那么經濟增長速度減緩是否與反腐有關？讓我們用事實說話。據記者得到的第一手資料，上半年陜西省全省財政支出完成1900.62億元，占支出調整預算的50.53%，增長10.06%，支出進度居全國第一。其余調研各省市多數均穩定在45%—50%之間，與往年基本持平。

但從支出結構看，很容易發現為何經濟增速減緩。在本刊本期調研的六個省市中，均表示社會保障和就業支出以及教育支出占比最大，分列第一、第二名。從支出方向看，民生財政理念為當今主流。雖然民生財政是一個比較曖昧的名詞，并沒有一個嚴格的邊際界定，但所有地方財政均表示至少將四分之三以上的財政資金投入到了民生領域。這可以明顯地看出，在2008年4萬億基礎建設投資的大潮過后，已經進入了為當年的決策埋單的階段。雖然各級財政均表示依然要保證一定比例的基礎設施建設投入，但與前幾年相比不可同日而語。這是今年上半年地方經濟降速的一個不可忽視的原因。

除了支出結構的調整，產業結構的調整也是經濟增長“剎車”的重要原因之一。本期調研的實例中，各級財政均表示在環境保護和產業轉型方面有相當可觀比例的投入。這些投入大致分為兩類：原有高污染高回報型行業環保改造或搬離城區，以及產業轉型升級工程。無論是這當中的哪一項，都對以能源型、重工業型甚至工程原料供應類企業稅收為主要來源的地區（北方居多）的財政收入造成不小的打擊。由于地方稅源改革的長期不落地，而這些地方的第三產業、新興產業又不可能在短期內形成可靠的、可持續的地方財源，甚至一些資源型、工業型城市基本無法轉型為以服務型企業為主要財政來源的模式，地方財政對這種可預料的財政減收只能硬扛，并沒有太好的解決方式。

在產業結構調整的重壓之下，土地財政的逐漸降溫，也是經濟增幅減緩的一個客觀原因。在宏觀政策的調控之下，房地產業有別于前幾年一直處于沸點的狀態逐漸降溫。這不僅對房地產業甚至基建行業產業供應鏈上的一系列地方財源致以重創，也讓作為地方重要財政收入來源的土地出讓金被動減少。

綜上所述，反腐拖慢經濟增速的確是個偽命題。

第二個偽命題：財政可單獨反腐

從財政層面說反腐，其實有三個層次：第一，財政能不能反腐；第二，財政能不能單獨反腐；第三，如果不能反腐，財政能不能防腐。如果能反腐，財政應該處于反腐鏈條上的哪一環。

我們把這件事拆開來談。

第一，財政能不能反腐？縱觀現今的反腐大局，并未出現財政以自查形式找出腐敗案例的先例。絕大多數反腐案例均通過紀律檢查方式得出。而反腐的主體部門不是也不可能是財政。

但我們并不能簡單地斷定財政不能在反腐工作中起到應有的作用。腐敗來源于權力的利益交換，腐敗的實質是一種非正式的獲取政治影響的過程，當某個群體感到其核心利益在正式政治體系內被忽視或被認為是非法之時，這一群體的成員就會被吸引到那些獲取影響的非正式渠道中去，而這些渠道又往往以腐敗的形式表現出來。腐敗在廣義上可以說是行為主體為其特殊利益而濫用職權或偏離公共職責的權力變異現象。

那么財政部門主管的財政資金，可以說是權力所覬覦的相當大一塊利益。在腐敗案件中，多數官員有挪用財政資金的情況。那么如果財政部門通過技術手段來封堵財政資金存在的一系列尋租空間，是有可能作為反腐的“利器”存在的。

第二，財政能不能單獨反腐？答案是否。任何利器，必須有它的使用者。財政反腐的技術手段只是一種手段，而絕大多數腐敗案例，都是在財政資金撥付到某部門之后，在項目運行過程中進行挪用甚至占用的過程。現在的財政部門，尤其是地方財政部門，極少能實現財政資金在撥付到部門后的追責功能，而如果某筆財政資金是由上級領導授權撥付，財政對其流向的監管作用可謂微乎其微。即使財政部門利用績效、信息化等手段實現了財政資金的撥付后管理，在沒有地方主政者的首肯下，對平級甚至上級部門的資金挪用也無法阻止。

第三，如果財政不能單獨執行反腐任務，那么財政在反腐工作中的定位應當如何？根據十八大之后財政部門工作的新定位，財政部門在反腐工作中應當定位于對財政資金使用方式的細化、審核以及告知三種職能。

財政資金使用方式的細化并不是一個新名詞。最明顯的當屬現在全國各地財政都在研究的，從部門預算到項目預算的預算編制方式改革。除此之外，這還與當前財政部門的信息化建設息息相關。預算編得越細，就像漁網網眼越小，財政資金中的尋租空間也就越小。而信息化建設則將人工不可完成的浩如煙海的財政數據處理變為現實。

財政的資金流向審核職能，來源于財政績效，甚至政府績效工作的完善，這并非是財政一家可為的工作，但作為財政資金的主管部門，財政必須對按照預算撥付給部門之后的財政資金流向負責，直到它符合所屬項目的績效考核目標為止。而這項工作在現有體制之下運行極難，幾乎沒有部門愿意將自己部門當中的所有真實項目經費對財政部門公開。因此以財政審核方式防止腐敗，對財政來說還有很多工作要做。

最后，是財政應有的告知職能。由于部門間和部門與地方政府間的信息不對等，地方政府主管領導通常不能全面的得知每個項目的安排和進展情況。這也變相的造成了一些可以“閉門操作”的政府項目，有些人因此從中牟利。通過財政手段，可以借鑒公司理財中的記賬甚至報賬手段，在客觀上可以讓地方政府主管領導及時得知一些重大項目的進展情況。

總而言之，財政部門從部門職責上來說，并不是一個“反腐”的部門，而是一個專注于以財政手段“防腐”的部門。而且在地方財政職能無法完全發揮的許多地方，這些“防腐”的手段，效果并不理想。