定位、范圍與深度

在基本公共衛生服務層面，“滄州模式”已經不是一個新詞。2014年7月14日，河北省財政廳與河北省衛計委聯合發布通知，在全省范圍內推行基本公共衛生服務資金支付方式改革。其原型，就是當年的“滄州模式”。而這種即將在河北全省推開的模式究竟“改”了哪些東西，對于河北省財政來說，又有哪些表象之下的深層思考？以此為契機，本刊專訪了河北省財政廳副廳長杜彥卿。請他從這項政策的定位、范圍與深度“三維”談一下他的理解。

定位于共建共贏

《新理財》：杜廳長您好，我們知道，滄州市基本公共衛生服務支付方式改革工作在省廳的指導下，準備向全省范圍推開了。您認為這件事，從財政部門和衛生部門的工作角度講，應該是一個什么樣的定位？

杜彥卿：這件事的定位要從兩個方面說起。從財政部門方面來談，這次基本公共衛生服務支付方式改革，目的在于改變傳統的預算切塊方式。在傳統方式下，財政部門對于安排到各個業務部門的財政資金，要準確考核使用情況是非常困難的。不僅僅是基本公共衛生服務支出方面，其他的比如說涉農資金等，考核績效也都非常困難。經過綜合考慮，我們決定從老百姓受益直接、關注度高的基本公共衛生服務資金上開始改革。

如果說定位的話，我認為這一改革有幾個基礎的定位：資金的用途、使用方向不變；資金的數量不變，只加不減；財政和衛生部門之間的工作分工不變，也就是說，原有的職責是不變的。改變的，只是這筆資金的支付方式。由傳統的財政按人頭計算切塊分給部門，再由部門向下切分，改變為用信息化系統建立起更為科學的考核方式，形成有序競爭的分配機制。

而從基層衛生部門的角度來說，引入競爭機制和信息化系統之后，他們拿這筆錢其實是更加理直氣壯的。誰該多拿，誰該少拿，更明晰化了。最關鍵的是，衛生部門想達到的工作目標，在分配機制的推動下，更有效地實現了。從財政部門來講，這項資金的使用因為與服務的數量、質量掛起了鉤，效益實實在在提高了。因此這項工作對于財政部門和衛生部門，是實現了“共贏”。

《新理財》：雖然我們的初衷是好的，但就滄州這幾年的實踐來說，改革支付方式似乎不是一件簡單的事。

杜彥卿：確實如此。任何一項改革都要具備一定條件，比如，沒有信息化的支撐，很多改革就不能進行，這也是以前我們沒有做這些工作的原因之一?？梢哉f，我們的財政預算管理在一些方面還處于一種比較粗放的狀態，不改它是因為條件還不成熟，特別是信息技術支撐條件不成熟。當然，也有方方面面認識上的差距。我們現在所說的改革還不是標準意義上的改革，而是一種完善，或者說踐行本職。有些人說這是利益分配問題，在這個事情上，我不太認同這種觀點。我認為，這是我們長期的慣性思維影響，存有怕改、不愿改的問題。

《新理財》：我們可不可以這樣理解，對于財政和業務部門來說，這都是一種慣性思維。

杜彥卿：可以這樣理解。但我不認為它是一種惰性，這是兩回事。財政部門和業務部門工作的目的都是相同的，都是為了把這些民生資金真真正正的花到民生上。我們一直在說績效財政，那么誰最有權評價財政資金的績效？既然是民生資金，那么老百姓最有權評價它是否花到位了。你工作做得到不到位，老百姓是用腳投票的，一看便知。就基本公共衛生服務這件事來說，財政和衛生部門要共同改變過去的思維慣性。從業務上，改變財政資金的切塊分配模式。從思想上，改變過去不管做事效果如何都拿一樣錢的想法。

范圍與趨勢

《新理財》：您剛才說到幾個不變和變的問題，但在實際工作中，財政部門與衛生部門還是要有一個清晰的職責分界。也有人提出，財政現在是幫著衛生部門做了一些工作，您怎么看在這項工作中財政與衛生部門之間的“楚河漢界”？

杜彥卿：基本公共衛生服務這件事本身，肯定是要由衛生部門來牽頭的，干什么、怎么干都必須由衛生部門來定。財政部門能做的，就是要管好資金，讓資金發揮最大的效用。為達到這一目標，在支付方式領域進行改革，這是財政該做的，應該由財政部門來牽頭。省級財政、衛生部門目標一致、形成了合力，這是推動這項工作最有利的條件?？偠灾?，大家都是為了把基本公共衛生服務這項工作做好，部門之間應該是相互協作配合的關系，并沒有矛盾。

《新理財》：在推廣“滄州模式”的過程中，您認為這種模式的普適性和可復制性如何？

杜彥卿：對于這個問題，我想說三點。

第一，一項政策是要與時俱進的。十八屆三中全會提出要建立現代財政制度。那么什么叫現代財政制度？不能以某一個時間節點為限，它是要不斷發展的。所以我們說滄州這種模式也是需要不斷向前發展完善的，隨著發展完善，它的普適性會逐漸增強。

第二，就現在而言，滄州這個模式，我認為至少在北方類似地區有著較大的普適性。我們在選擇這個樣本的時候，考慮到了它的可借鑒意義。比如人口比較分散，城鎮化率比較低等，這是北方比較典型的情況。作為一個試點，滄州面臨著許多地區共同面臨的問題，例如人口基數較大、服務質量難以考核等等，它并沒有太多的特殊性。

第三，滄州模式表面上是支付方式的簡單改變，而深層實質卻是思維方式的深刻轉變，這也是一種趨勢。財政資金用得好不好，不能靠行政手段去評價，而是要適應市場機制，讓老百姓去評價?；竟残l生服務資金支付方式改革只是一個起點，我們會逐漸推廣這種支出模式，擴大適用范圍，讓民生財政真正服務于民生，讓惠民資金真正惠及百姓，解決好資金使用“最后一公里”的問題。

《新理財》：您提到滄州的這種做法其實是一種趨勢。十八大之后，財政提出了很多新思路和新定義，比如政府購買服務，比如財政績效理論，甚至政府績效理論等等。您認為滄州的做法是否在一定程度上推動了這些理論的發展？

杜彥卿：這是一個如何理解的問題。就像我上面說的，政策都是與時俱進的。那么如何前進？就是要把理論應用到實踐當中去，并逐漸去完善它。例如政府購買服務，一般的理解是政府購買社會組織提供的服務，而在滄州基本公共衛生服務的實踐中，一些公立的社區衛生服務站等等也參與了財政資金的競爭性分配，政府也購買了它們的服務。這就完善了政府購買服務的定義，政府購買服務的對象，也應當包括服務性的事業單位。這也是理論在實踐中的進一步完善。

廣度與深度

《新理財》：在把滄州模式向全省推廣的過程中，這種模式還需要不斷向前探索。那么您認為“滄州模式”還需要哪些層面上的完善？

杜彥卿：僅就財政部門而言，我認為至少還有四個方面需要加強。

第一，應該定好績效考核的方式?；竟残l生服務涉及人數多，范圍廣 ，情況復雜。從財政資金管理的角度來說，難度非常大，而且還是跨部門協作。因此在績效考核的模式上，需要不斷的磨合完善?，F在，滄州的考核機制和模式雖然走在了同行的前列，但還需要加強和衛生部門的協作，讓考核方式更加精細和科學。

第二，需要完善財政資金的監督機制。在考核真實有效的基礎之上，要繼續強化方方面面的監督，讓民生資金真正用到老百姓身上，讓需要的人得到實惠。既然改革了財政資金的支付方式，就不能再不知道財政資金花到哪去了。這也是財政的本責之一。

第三，需要完善資金撥付政策。由于傳統意義上的基本公共衛生服務經費是先撥款后辦事，改革之后變成了先辦事后付款，并且按照實際工作量分配，這就要求財政部門必須及時足額地撥付應付款項。這也是財政支付方式改革的重要內容。

第四，需要做好政策不斷調整的準備。作為一個試點地區，滄州不應該讓既有模式束縛住，而應該勇于嘗試更新的、更先進的財政信息技術和財政制度。這既是工作要求，也是實際需要。

《新理財》：我們在滄州的實地調研中了解到，所謂的“滄州模式”，其實每年都有新思路和新的工作方式參與其中。就現在的滄州基本公共衛生服務工作而言，他們的改革方向是正確的，接下來需要的是改進。是這樣嗎？

杜彥卿：這說明他們已經度過了改革最艱難的時期。每一項改革最難的就是達成共識。財政作為政府資金的主要管理部門，在工作中面對的是所有預算部門。我們之前總想著一碗水端平，在部門和項目之間取得平衡。但現代財政制度要求我們必須在財政資金的分配過程中引入績效理念。滄州基本公共衛生服務工作中引入的財政資金競爭機制也是其中一項試驗。從財政的角度來說，讓服務提供方接受這種理念上的轉變是最難的，其他的都是技術問題和時間問題，也可以理解為你所說的“改進”。

《新理財》：您多次提到，滄州基本公共衛生服務資金支付方式改革，對于財政來說實際上是財政資金績效管理理念的一次改革。這與財政部部長樓繼偉在建立現代財政制度中改變支出預算約束偏軟現狀的要求不謀而合。但這僅僅還是財政改革中的冰山一角。以后的路可能還會很長。

杜彥卿：有改變才有進步，有比較才有推動。評價財政資金分配得好不好，財政工作做得到不到位，不應該由我們來說，而應該讓事實說話，讓績效說話，讓老百姓說話，讓市場說話。說到預算約束，我們應當對財政資金的支出抱著一種深究的態度，負好財政的本責。這也對接下來的財政工作，提出了更高的要求。