變“閉門預算”為“開門預算”

近年來，江蘇省盱眙縣緊緊圍繞建立新型公共財政，加快了財政預算管理、國庫集中支付、非稅收入管理、縣鄉財政體制、轉移支付等改革步伐。2013年，進一步深化了部門綜合預算改革，通過實行預算改革，變過去財政一家“閉門預算”為部門直接參與的“開門預算”，預算方法由傳統的“基數預算”轉為科學的“零基預算”。特別是實行部門綜合預算后，各單位預算編制的責任意識進一步增強，理財行為進一步規范，預算約束效力進一步凸顯，“一個部門一本預算”改革目標初步實現。

規范流程

自《預算法》實施以來，盱眙縣一貫高度重視財政預算工作，預算管理逐步走上了科學化、精細化、規范化和法治化軌道。先后出臺了《關于進一步加強財政資金支出管理的意見》、《盱眙縣財政國庫管理制度實施辦法》、《盱眙縣政府性債務管理辦法》、《盱眙縣行政事業單位國有資產管理辦法》、《盱眙縣國有企業資產監督管理辦法》等一系列文件，從預算編制到審批，從預算執行到調整，從預算監督到績效評價，從預算編制過程的公開，再到決算結果公開等各個環節，都嚴格按照《預算法》規定的程序和要求去做。特別是在操作程序上，嚴格執行“二上二下” 和“上下結合”編制流程。每年10月份，全縣統一布置下一個年度預算編制工作時，由預算單位根據本單位實際和上級有關政策要求，編制預算建議數。預算建議數上報財政部門后，縣財政部門根據預算制度和標準及財力情況，經審核后確定預算單位下一年度預算控制數。縣財政部門將預算控制數反饋給預算單位征求意見，在此基礎上，縣財政部門匯總全縣各預算單位下一個年度預算控制數。大約在12月份，縣財政部門將預算控制數報縣政府研究審定。縣政府將審定過程中發現的問題及時通知財政部門按要求進行修改，形成下一個年度預算草案數。每年預算草案經人代會審議批準后，形成真正的預算數。財政部門在15天時間內將預算數及時批復到各部門，并要求縣級部門及時批復給下屬單位。

從2013 年10月起，盱眙縣又著手編制縣級部門綜合預算，從2014年開始起正式施行，這也是近幾年變化比較大的一次。縣級部門綜合預算在遵守“收支平衡、真實可靠、節約統籌”的精神下，實行“核定收入、以收定支、差額補助、超收分成、欠收不補”的原則，統籌安排預算內外收支。部門預算收入主要包括部門及所屬事業單位取得的財政撥款、各項非稅收入、專項收入、事業單位經營收入和其他收入。預算單位收入的測算是按前3年各項收入實際情況，結合下一年度各種收入增減因素綜合考慮，按收入類別逐項測算編制2014年收入計劃。對超額完成年度計劃的單位，按超收比例分檔確定不同的分成辦法。超收低于30%的，縣財政和預算單位按3：7分成；超收30%以上的，縣財政和預算單位按4：6分成。

為了安排好支出預算，盱眙縣財政部門動了不少腦筋，將支出預算分為基本支出和項目支出兩部分。基本支出只安排人員經費、公用經費和公務車輛經費。根據單位性質和承擔的社會職能，將全縣所有預算單位分成行政和事業兩大類。再根據行政單位承擔的工作量，將行政單位分成四檔，每個檔次對應不同的公用經費和公務車輛經費標準。事業單位分成兩檔，每檔的公用經費和公務用車維護費的標準也有所區別。對于項目支出，凡是涉及民生給予重點保障外，其余部分從非稅收入中予以安排。預算單位非稅收入除安排一部分用于其執法、執收成本費用外，其余部分納入財政統籌。對不能完成預算計劃的，欠收部分由單位自行消化。這樣，總體上整合預算內外財力，達到了綜合預算的科學性和合理性的要求。

理順財政分配關系

從實行分稅制財政體制以來，盱眙縣縣鄉財政體制隨著經濟和社會事業發展，先后使用了4輪財政體制。每一輪財政體制都比較好地劃分了縣鄉財政分配關系，充分調動了上下兩級政府當家理財的積極性。特別是目前仍在使用的財政體制，堅持按稅種劃分收入，按事權劃分支出。按照事權與財權相統一的原則，完善了縣鄉財政分配體制，建立了財政收入穩定增長機制，加大了對財政困難鄉鎮的轉移支付補助力度，推動了縣鄉兩級經濟和社會事業發展。2013年，全縣實現財政總收入42.61億元，同比增長13.7%，首次突破40億元大關；地方公共財政預算收入達到27.13億元，同比增長17.2%。按同口徑與1995年比，公共財政預算收入年均增長達26.8%。其中鄉鎮公共財政預算收入實現22.61億元，年均增長27.2%。今年1—5月份，盱眙縣財政總收入實現20.78億元，公共財政預算收入實現14.47億元，同比增長分別為17.3%、10.2%。稅收占比達81.7%。

盱眙縣在執行《預算法》過程中，能夠按照要求認真組織編制和執行預算，采取有效措施提高預算約束力，除按照《預算法》的規定設置一定數量的總預備費以備急需外，年初預算盡可能一步到位，控制和減少追加。近年來，財政代編預算大為減少，2013的代編預算為32609萬元，到2014年減少到27934萬元，下降14.34%。嚴格執行“有預算不超支，無預算不列支”，預算管理中的隨意現象有了根本性改變，預算收支的嚴肅性、透明度和約束力有了很大增強。

在預算執行中，因提標擴面等政策剛性支出，縣財政部門根據預算執行實際情況，提出預算調整初步方案，報縣政府決定后，提請縣人大常委會審議，通過后作為追加預算執行。從今年起，縣政府和財政部門自我限權，沒有列入預算的項目、費用，縣政府堅決不批。超預算的項目、費用沒有經過縣人大批準的，財政部門也不得安排資金。那個部門提出要求增加預算的，由該部門首先提出相應減去本部門列編的等額其他預算，減去的本部門預算也要經過縣人大批準。三是加大預算公開力度。近年來，盱眙縣著力打造“陽光財政”，不斷加大財政預算公開的力度，提高財政公信力。在政府收支預算公開的基礎上，進一步公開縣級部門預算和決算，在今年年底前，將償試公開“三公”經費。

強化監督檢查

首先是在每年預算編制工作布置之前，縣財政部門將預算編制的依據、編制方法、定員定額標準、編制程序以及工作開展方案等提前向人大通報。在預算編制過程中，主動邀請人大財經委領導參與編制，自覺接受人大監督。此外，縣財政部門還采取“請進來，走出去”的方法，增強與人大之間聯系與溝通。一方面，每年邀請縣人大組織人大代表到縣財政部門開展視察活動，接受人大質詢；另一方面。組織預算業務骨干去縣人大對《預算法》進行解讀，增強人大工作人員對《預算法》的理解。

再有是積極推行國庫集中收付制度改革。定期組織縣級預算單位財務會審和專項資金財務檢查，加強預算執行的事前、事中、事后監督。收入方面，強化了“收支兩條線”管理，做好“票款分離”、“罰繳分離”工作，促使單位及時將資金上繳財政專戶和國庫，杜絕財政收入“跑冒滴漏”。支出方面，進一步擴大財政直接支付范圍，減少資金中轉環節，加強支出延伸管理。強力推進“公務卡”結算改革，提高“公務卡”結算費用在“三公”費用中的比重。今年4月份，在蘇北地區率先在鄉鎮推進“公務卡”改革，實現“公務卡”在鄉鎮全履蓋。

還有財政同級審制度得以固化。每個年度，縣審計部門對縣財政部門進行一次例行預算執行情況審計。縣財政部門對審計部門發現的問題和提出的合理化建議，不斷完善管理辦法，做到即知即改。

從2013年起，在編制公共財政收支預算的基礎上，試編國有資本經營收支預算。2014年，開始編制政府性基金收支預算和社會保險基金收支預算。擬從2015年起，開始編制政府采購預算。全縣“1+4”財政預算編制體系初步建成。