完善農(nóng)村社會(huì)救助 促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧

農(nóng)村社會(huì)救助制度，是農(nóng)村居民因各種原因?qū)е码y以維持其最低生活水平時(shí)，由國家和社會(huì)按照法定程序給予款物救濟(jì)和服務(wù)，以使其生活得到基本保障的制度。近年來，重慶市農(nóng)村社會(huì)救助體系逐步完善，農(nóng)村困難群眾的基本生活、醫(yī)療、教育、住房等基本民生得到進(jìn)一步保障，在保障農(nóng)村困難群眾基本民生，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著越來越重要的作用

一、重慶市農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)現(xiàn)狀

直轄以來，全市農(nóng)村社會(huì)救助制度著力于健全完善、保障有力、公平公正，農(nóng)村困難群眾的生活、醫(yī)療、教育等基本民生保障水平顯著提升。

（一）制度體系不斷完善，農(nóng)村社會(huì)救助大格局基本形成。經(jīng)過近幾年的努力，全市已經(jīng)建立起以農(nóng)村最低生活保障為核心，以災(zāi)害救助、農(nóng)村五保、孤兒（事實(shí)孤兒）福利生活保障為重點(diǎn)，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，與醫(yī)療、教育、司法、殯葬等專項(xiàng)救助相銜接的農(nóng)村社會(huì)救助制度體系，農(nóng)村困難群眾基本民生保障網(wǎng)編織成形。

（二）農(nóng)村社會(huì)救助水平不斷提升，困難群眾基本權(quán)益得到較好保障。一是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，分類重點(diǎn)救助更加有力。2012年底，全市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為月人均185元，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)差距從2007年的2.7：1降低為2012年的1.78：1。二是災(zāi)害救助標(biāo)準(zhǔn)逐年提高，救助更加及時(shí)有力。全市建立完善了自然災(zāi)害救助最低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。救災(zāi)資金年支出從2004年的1.24億元增長到2012年的4.99億元，年均增幅14.9%。三是農(nóng)村五保供養(yǎng)水平逐步提升，供養(yǎng)服務(wù)條件明顯改善。加大敬老院新建和改擴(kuò)建力度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村敬老院鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋。四農(nóng)村孤兒救助納入福利制度保障。2012年全市集中和分散供養(yǎng)孤兒基本生活費(fèi)為每月1000元和600元，較2002年孤兒供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)增長了11倍以上，年均增幅為28.63%。五是農(nóng)村醫(yī)療救助惠及范圍和救助力度更大。2012年，全市農(nóng)村醫(yī)療救助211.41萬人次，比2007年全面建制時(shí)增長52.7%。六是農(nóng)村教育和司法專項(xiàng)救助穩(wěn)步推進(jìn)，困難群眾基本權(quán)益得到保障。全市累計(jì)辦理農(nóng)村法律援助案件238421件，解答法律咨詢、代書733600人次，受援人數(shù)280757人，為受援人挽回和避免經(jīng)濟(jì)損失22.86億元，較好地維護(hù)了農(nóng)村困難群眾的合法權(quán)益。七是殯葬救助切實(shí)減輕了農(nóng)村困難群眾殯葬負(fù)擔(dān)。全市按照殯葬救助政策規(guī)定，共為30537名農(nóng)村困難群眾免除基本喪葬費(fèi)2644.4萬元。八是農(nóng)村臨時(shí)救助作用逐步增強(qiáng)。實(shí)施臨時(shí)救助39.3萬人次，支出救助資金4.6億元，為解決農(nóng)村困難群眾臨時(shí)性的生活困難發(fā)揮了重要作用。

（三）農(nóng)村社會(huì)救助管理體制和運(yùn)行機(jī)制日趨規(guī)范，社會(huì)救助公信力逐步提高。一是農(nóng)村社會(huì)救助管理體制逐步健全。建立健全了政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門配合、社會(huì)參與、縱向統(tǒng)一、橫向協(xié)調(diào)、運(yùn)轉(zhuǎn)聯(lián)合的新型社會(huì)救助工作領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，農(nóng)村社會(huì)救助工作在各級黨委政府工作中的地位得到了提升，制度得到完善，資金得到落實(shí)，人員得到強(qiáng)化。二是農(nóng)村社會(huì)救助運(yùn)行機(jī)制逐步規(guī)范。建立農(nóng)村低保申請審核審批“九步流程”工作運(yùn)行規(guī)范，出臺農(nóng)村社會(huì)救助資金管理辦法，推行農(nóng)村社會(huì)救助資金銀行代發(fā)制度，確保了農(nóng)村社會(huì)救助制度運(yùn)行程序公平公正。三是農(nóng)村社會(huì)救助工作手段逐步提升。在市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村基本建立起了包含低保、醫(yī)療救助、孤兒、五保、臨時(shí)救助等社會(huì)救助數(shù)據(jù)信息庫，全面實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村醫(yī)療救助與新型農(nóng)村合作醫(yī)療及醫(yī)療機(jī)構(gòu)的同步結(jié)算，市級已建立低保申請家庭與勞動(dòng)保障信息和機(jī)動(dòng)車車輛信息的及時(shí)比對機(jī)制，部分區(qū)縣還與工商、稅務(wù)、國土房管等部門建立起了家庭經(jīng)濟(jì)狀況定期比對機(jī)制，為提高農(nóng)村低保救助對象家庭確定的客觀性和準(zhǔn)確性發(fā)揮了重要作用。

二、農(nóng)村社會(huì)救助制度存在的主要問題及原因分析

近年來，雖然重慶市農(nóng)村社會(huì)救助制度不斷健全完善，但仍然存在著亟待完善改進(jìn)的地方，比如在農(nóng)村救助對象選擇、標(biāo)準(zhǔn)確定、運(yùn)行模式、程序設(shè)定、能力建設(shè)等方面都需要進(jìn)一步研究完善。

（一）農(nóng)村社會(huì)救助在縮小城鄉(xiāng)居民收入差距方面，作用發(fā)揮仍然不夠。農(nóng)村社會(huì)救助對農(nóng)民人均純收入的貢獻(xiàn)率也由2006年1.5%提高到2012年的3.9%，呈逐年遞增之勢，但總的來看，貢獻(xiàn)率仍然不高，需要各級政府繼續(xù)加大對農(nóng)村社會(huì)救助的投入。

（二）農(nóng)村救助對象確定存在偏移現(xiàn)象，影響農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。由于家庭收入難以核查準(zhǔn)確，申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以做到客觀真實(shí)的掌握，存在“人情保、關(guān)系保”問題，影響了農(nóng)村社會(huì)救助制度的公正性和生命力。

（三）農(nóng)村救助標(biāo)準(zhǔn)總體偏低。目前，全市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為月人均185元。低保家庭基本生活消費(fèi)支出每月318元，低保標(biāo)準(zhǔn)僅占實(shí)際支出水平的58.2%，表明農(nóng)村低保家庭的生活水平還比較差。在五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助災(zāi)害救助等標(biāo)準(zhǔn)上也偏低。

（四）農(nóng)村社會(huì)救助制度相互銜接不暢，影響農(nóng)村社會(huì)公平公正。現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)救助政策以農(nóng)村低保制度為基礎(chǔ)，凡農(nóng)村教育救助、農(nóng)村醫(yī)療救助、農(nóng)村殯葬救助等專項(xiàng)救助，基本上都以是否為農(nóng)村低保家庭作為享受的基本條件，造成了其他低保邊緣群體在面臨看病難、看病貴和教育經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)重等問題時(shí)，因?yàn)闆]有低保“身份”，享受不到醫(yī)療、教育等相關(guān)救助，導(dǎo)致他們的實(shí)際生活水平往往還要低于農(nóng)村低保戶。

（五）農(nóng)村救助程序復(fù)雜，不利于救助效率提升。農(nóng)村低保工作程序?yàn)榫挪搅鞒蹋瑥?fù)雜且期限冗長的審核審批程序，影響了農(nóng)村社會(huì)救助的效率。特別是救助申請審核審批關(guān)口主要集中到村一級，導(dǎo)致村干部審查權(quán)力過大，人情保、錯(cuò)保、漏保等現(xiàn)象就很容易發(fā)生，社會(huì)救助的公正性也往往大打折扣。

（六）農(nóng)村救助運(yùn)行模式存在體制機(jī)制性障礙，整體效應(yīng)發(fā)揮不足。目前農(nóng)村社會(huì)救助工作項(xiàng)目繁多，分別由多個(gè)職能部門承擔(dān)，社會(huì)救助政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的信息及時(shí)交換、共享機(jī)制還沒有形成，在實(shí)際救助操作中往往出現(xiàn)重救、錯(cuò)救和漏救的現(xiàn)象。

（七）農(nóng)村社會(huì)救助基層工作力量薄弱。農(nóng)村社會(huì)救助工作對象數(shù)量的快速增長和工作要求的不斷提高與薄弱的基層力量之間的矛盾日益成為制約全市農(nóng)村社會(huì)救助工作健康發(fā)展的“瓶頸”。

三、進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)救助制度建設(shè)的對策建議

緊緊圍繞“科學(xué)發(fā)展、富民興渝”總?cè)蝿?wù)，堅(jiān)持“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”的方針，以保障和改善民生為主線，不斷加大投入，進(jìn)一步完善以農(nóng)村低保制度為核心，以農(nóng)村五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助、農(nóng)村醫(yī)療救助和其它專項(xiàng)救助為主要內(nèi)容，以臨時(shí)救助為補(bǔ)充，與慈善事業(yè)相銜接的農(nóng)村社會(huì)救助體系，切實(shí)保障農(nóng)村困難群眾基本民生，確保農(nóng)村困難群眾共享改革發(fā)展成果。

（一）不斷提升農(nóng)村社會(huì)救助保障水平，努力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距。一是有計(jì)劃有步驟地提升保障水平。堅(jiān)持盡力而為、量力而行和當(dāng)期可承受、長期可持續(xù)的方針，有計(jì)劃、有步驟地提升農(nóng)村社會(huì)救助保障水平。短期而言，圍繞“十二五”民生事業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)，確定全市農(nóng)村社會(huì)救助保障水平提升幅度。長期而言，圍繞黨的十八大關(guān)于“兩個(gè)翻番”目標(biāo)來制定全市農(nóng)村社會(huì)救助保障水平的提升幅度，確保農(nóng)村困難群眾共享改革發(fā)展成果，在西部率先實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)。二是不斷提高農(nóng)村社會(huì)救助對農(nóng)民人均純收入的貢獻(xiàn)率。加大對農(nóng)村困難群眾的救助力度，努力讓他們的生活水準(zhǔn)達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民平均生活水平，攜手共奔小康。

（二）推進(jìn)社會(huì)救助均等化服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1. 推進(jìn)社會(huì)救助均衡化發(fā)展。要加大社會(huì)救助的城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌力度，從根本上建立起城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助制度體系。一是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)貧困居民社會(huì)救助制度和政策一體化，整合現(xiàn)有制度，加快醫(yī)療、住房、就業(yè)扶助等制度在農(nóng)村的普及推廣。二是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)救助標(biāo)準(zhǔn)的一體化，按照制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)有別的思路，科學(xué)制定城鄉(xiāng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)，縮小城鄉(xiāng)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)差距，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助城鄉(xiāng)一體化。三是資金保障一體化。改善城鄉(xiāng)社會(huì)救助財(cái)政資源配置，遵循社會(huì)救助發(fā)展規(guī)律，把資金投入固化為正式的制度安排，堅(jiān)持各級財(cái)政合理分擔(dān)，城鄉(xiāng)一視同仁。

2. 加強(qiáng)社會(huì)救助政策統(tǒng)籌安排。一是建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。探索建立市、區(qū)縣跨部門的社會(huì)救助委員會(huì)，負(fù)責(zé)社會(huì)救助工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、物資調(diào)配、目標(biāo)考核、督促檢查;探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)救助綜合協(xié)調(diào)組織，推動(dòng)各單項(xiàng)救助制度的有效銜接。二是進(jìn)一步規(guī)范工作制度。建立健全農(nóng)村低保管理、責(zé)任追究等工作制度，把落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)村社會(huì)救助政策的重點(diǎn)放在規(guī)范操作上，努力解決操作難題，做到權(quán)責(zé)分明、程序合理、管理規(guī)范。三是建立多重監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管、紀(jì)檢審計(jì)和社會(huì)輿論監(jiān)督，確保社會(huì)救助工作健康發(fā)展。

（三）加快構(gòu)建社會(huì)救助法規(guī)體系，提升“三農(nóng)”工作法制化水平。加快推進(jìn)國家層面的《社會(huì)救助法》盡快出臺，為社會(huì)救助工作開展提供更有力的法制保障。進(jìn)一步健全完善居民最低生活保障條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例、醫(yī)療救助條例、臨時(shí)救助條例，制定完善法律援助、教育救助等方面的政策法規(guī)制度，加快完善社會(huì)救助各項(xiàng)單項(xiàng)救助政策制度，使各項(xiàng)社會(huì)救助政策相互銜接、各具功能、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、高效便民，共同架構(gòu)起困難群眾基本民生的制度保障體系。

（四）建立科學(xué)合理的社會(huì)救助運(yùn)行模式，確保救助程序公平公正。一是完善農(nóng)村救助對象選擇機(jī)制。實(shí)行精確化選擇，建立居民收入核對中心，全面掌握了解申請救助的人員家庭收入、財(cái)產(chǎn)、支出情況，重點(diǎn)監(jiān)測家庭收入易于發(fā)生變化的家庭情況，及時(shí)清查不符合條件的對象。實(shí)行模糊化選擇，不以家庭收入是否低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)為唯一條件，更多關(guān)注其家庭是否有教育、醫(yī)療、受災(zāi)等剛性的大額支出，以家庭收支平衡比例來界定貧困程度和救助需求。專項(xiàng)救助時(shí)，重點(diǎn)考慮申請人在遭遇疾病、突發(fā)事件以及接受高等教育等特定境況下的實(shí)際救助需求。二是進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村社會(huì)救助程序。按照有利于強(qiáng)化責(zé)任、促進(jìn)公平、增強(qiáng)剛性、易于操作的原則，優(yōu)化最低生活保障審核審批流程，強(qiáng)化各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體、工作內(nèi)容和操作規(guī)范，最大限度地減少自由裁量空間，提高政策的約束力。三是推進(jìn)工作手段現(xiàn)代化。進(jìn)一步加大農(nóng)村社會(huì)救助信息化建設(shè)的投入，逐步建成市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的社會(huì)救助信息系統(tǒng)，全面提升社會(huì)救助的時(shí)效和水平。加快建立跨部門、多層次、信息共享的最低生活保障申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制。

（五）構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)救助保障支撐體系，確保惠民政策落到實(shí)處。

一是完善公共財(cái)政投入機(jī)制。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢和農(nóng)村社會(huì)救助事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，結(jié)合財(cái)政收入水平，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相匹配、與社會(huì)發(fā)展和人民生活水平相協(xié)調(diào)、與物價(jià)指數(shù)變動(dòng)相銜接、動(dòng)態(tài)增長、制度規(guī)范的農(nóng)村社會(huì)救助資金投入機(jī)制和農(nóng)村社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制。加大對貧困地區(qū)、民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)傾斜力度和資金管理使用的監(jiān)督力度，暢通資金發(fā)放渠道。

二是擴(kuò)大社會(huì)力量參與。大力發(fā)展慈善公益事業(yè)，按照“政府推動(dòng)、民間運(yùn)作、社會(huì)參與”的原則，積極培育發(fā)展慈善和公益性民間組織。積極開展經(jīng)常性社會(huì)捐贈(zèng)活動(dòng)，開展社工或志愿者活動(dòng)，開展各種扶危、濟(jì)困、安老、助殘等社會(huì)互助活動(dòng)。政府有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，采取政府購買服務(wù)等方式，將條件成熟的農(nóng)村社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)的事務(wù)性工作，委托給慈善和公益性民間組織來承擔(dān)，充分發(fā)揮他們在參與農(nóng)村社會(huì)救助服務(wù)中的積極作用。

三是加強(qiáng)農(nóng)村基層保障能力建設(shè)。要加強(qiáng)人員配備，尤其在村一級需要配設(shè)專職的從事社會(huì)救助工作的人員或通過政府購買服務(wù)等多種方式保證基層工作力量。提高工作人員素質(zhì)，在新進(jìn)人員時(shí)，盡量選擇專業(yè)比較對口，或者具有社會(huì)救助工作經(jīng)驗(yàn)的人員。注重在職人員培訓(xùn)，提高工作人員的綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。采取措施落實(shí)農(nóng)村社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)，保持農(nóng)村社會(huì)救助工作人員相對穩(wěn)定，逐步提高農(nóng)村社會(huì)救助服務(wù)人員的待遇，讓農(nóng)村社會(huì)救助工作在基層有必要的人員、經(jīng)費(fèi)、場地、設(shè)施和條件。