對重慶市綦江區開展農村“三權”抵押的調查研究

當前，為推動農業現代化發展，全國各級各地都在積極探索破解“三農”難題，其中農村“融資難”問題已擺到突出位置，越來越多的地方都把農村“三權”抵押貸款（農房抵押貸款、林權抵押貸款和土地承包經營權抵押貸款）作為著力點，積極尋求破題的新路徑。自2011年以來，重慶市綦江區在“三權”抵押貸款方面進行了積極的探索創新，并取得明顯成效。

一、基本作法

綦江區是重慶“南大門”，有人口95萬，其中農業人口占總人口的61.2%，農業占GDP比重為15.3%，城鄉二元結構較為突出，是典型的“大農村”區縣。近年來，為破解農村融資難問題，綦江區在推進農村“三權”抵押貸款上采取一系列措施，取得了較為明顯的成效：截止2013年末，全區共發放“三權”抵押貸款1850多筆、12.4億元，貸款余額7.7億元，呈現出每年遞增30%的良好態勢，在重慶市38個區縣中走在了前列。

綦江的具體作法主要體現在五個方面：一是建立專門機構，提供組織保障。區政府成立農村“三權”抵押貸款工作領導小組，由常務副區長任組長，區政府相關領導任副組長，區金融辦牽頭負責日常工作;建立農村“三權”抵押貸款工作聯席會議制度，定期研究解決工作中存在的問題，負責風險補償專項資金的使用和管理;將農村“三權”抵押貸款工作納入年度綜合目標考核，為推進工作提供了組織保障。二是健全工作機制，提供制度保障。在不突破現行金融法規和政策的前提下，區政府出臺了關于加強農村“三權”抵押融資工作的意見，區金融辦出臺了農村“三權”抵押貸款試點方案，國土、農業、林業部門分別制定了抵押登記實施細則;區政府專門在過去直接補償農業項目的資金中提取40%用于“三權”抵押貸款擔保補貼;組建兩家涉農擔保公司，為農村“三權”抵押貸款提供擔保。三是推行銀政合作，形成工作合力。區政府金融管理部門與轄區內各金融機構通過對接金融政策，共商形成了產權確認、登記、評估和服務等相關流程和辦法，減少了中間環節，優化了審批辦理程序;建立起針對銀行和街鎮服務“三權”抵押工作的考核獎勵機制，較好地調動了參與各方的積極性。四是開展涉農保險，共擔融資風險。積極開展涉農政策性保險業務，近年來全區共開辦涉農政策性保險6款，財政保費補貼近700萬，累計提供保險責任57.9億元，惠及農戶45萬戶，分解了“三權”抵押的融資風險。五是延伸金融服務，滿足群眾需求。通過財政補貼，在西南地區率先開建農村金融自助便民服務終端，現已累計建成農村便民服務終端31個，實現了全區58個鄉場基本金融服務全覆蓋;通過“萬村千鄉”市場工程，在農村便利店發放POS機450臺，全部實現小額存取款功能，行政村金融服務覆蓋率已達100%。

二、存在問題

經深入調查發現，綦江區“三權”抵押貸款工作存在許多亟需解決的共性問題，歸納起來主要體現在如下四個方面：

（一）貸款成本過高。一是貸款利息高。目前一年期貸款的基準利率為6.15%，部分農村“三權”抵押貸款利率是在現行基準利率上浮30%，貸款利率達9%以上，農戶和業主普遍感到壓力大。二是評估機構收費較高。由于目前開展的抵押評估缺乏統一規范的收費標準，一般100萬元以下按評估資產價值的1%收取評估費，較高額的評估成本給農戶申請貸款帶來較大負擔。

（二）貸款政策操作性不強。一是由于申請貸款需要社、村、街鎮均簽字認可，最后由抵押登記機構審批，程序復雜、耗時較長，需1個月以上。二是流轉的土地和林權在抵押登記時要求一次性支付流轉費，同時需原承包經營戶每戶面簽，因外出務工人員回家不便，造成實際操作難以實現。三是貸款條件苛刻，如銀行要求“土地經營權抵押要求連片經營”，對于地處丘陵地帶的山區農村，因集中連片土地偏少而導致流轉土地抵押相對困難。

（三）“三權”價值評估困難。一是目前專業評估機構較少，目前，重慶市具有林權評估資質的公司僅有3家，且收費較高;宅基地、耕地使用權的評估基本沒有專業評估機構。二是農村“三權”資產的價值確定存在較大難度，評估參照的標準隨意性和主觀判斷成份較大，導致最終確定的價值難以讓農戶與銀行同時接受，從而制約了貸款業務的開展。

（四）“三權”抵押風險性較大。一是雖然建立了“三權”抵押貸款風險補償資金，幫助銀行防范信貸風險，但由于對“三權”抵押物的處置沒有政策依據，且缺乏相關的配套政策和不良資產處置辦法，一旦出現風險，抵押物處置變現十分困難。二是目前農村社會保障體制尚不完善，一旦將承包地或房屋抵押，農民或面臨失地失房風險，對農民后續生活保障將造成嚴重影響。

三、對策建議

為進一步激活尚在沉睡的農村“三權”資產，切實增加農民財產性收入，推進農村“三權”抵押貸款工作應從以下方面實現新突破。

（一）構建“三大體系”夯基礎。一是優化權屬登記和流轉管理體系，保障雙方權益。逐步完善農村產權確權登記管理體系，推進新建農房、森林工程、流轉土地（林地）的確權頒證;建立農村土地（林地）流轉登記管理辦法，完善土地（林地）流轉合同，推行在取得農戶認可的前提下，為流轉取得的土地（林地）等經營、使用、收益等權益提供抵押登記服務，并賦予流轉經營權抵押功能，最大限度地保障農民和規模經營者合法權益。二是健全農村資產評估體系，提供融資依據。加快建立農村資產評估服務機構，對50萬元以上的抵押物，國土、農業、林業等部門要分別制定可操作性的評估辦法，并與金融機構充分對接，取得其承貸認可;通過設置相應條件，設定農村“三權”資產基礎價值，并根據抵押物所在的區位、抵押物使用（經營）年限等具體情況設置參數，對抵押物進行相應的價值評估，為銀行放貸提供可靠依據。三是完善農村資產交易市場體系，活躍資產流轉。依托并發揮現有區縣公共資源交易中心作用，整合農村土地流轉、林權交易等要素市場，加快建立規范統一的農村產權交易、回購市場。

（二）健全“三大機制”添活力。一是建立風險分擔補償機制。建立健全由借款主體、金融機構和擔保機構共同承擔貸款損失的風險分擔機制，對發生的不良貸款本息，通過處置抵押資產和承包經營權，或將債權按照市場價格轉讓給資產管理公司予以償還;財政部門要根據當前農村“三權”貸款規模，設立相應的融資風險補償專項資金，對貸款風險損失進行補償。引導國有擔保公司加大惠農支農力度，不斷擴大農村“三權”抵押擔保融資規模，探索開展土地收益保證貸款業務，鼓勵銀行和擔保機構按比例分擔不良資產損失。二是建立不良資產處置機制。盡快出臺農村“三權”抵押融資不良資產處置辦法，完善不良資產處置政策體系，明確國有融資公司作為處置不良資產的專門機構，對金融機構貸款逾期一年及以上，或擔保機構代償一年及以上的債權進行收購，并采取整合出租、掛牌轉讓或再流轉方式合理處置抵押資產，逐步構建政府引導與市場化運作相結合的良性處置機制，化解銀行不良資產后續處置難題。三是建立完善扶持激勵機制。制定支持擔保機構提供農村“三權”抵押融資擔保的財政補貼政策，落實各類涉農稅收優惠政策，鼓勵各類銀行、融資擔保和評估機構積極參與農村三權抵押融資服務，引導金融機構加大涉農信貸投放，并把金融機構對“三農”支持力度的大小，作為財政性存款資源匹配的要素;落實農村“三權”抵押貸款貼息政策，在一定時限內對農戶貸款進行貼息。

（三）落實“五項措施”強保障。一是強化組織領導。進一步完善農村“三權”抵押貸款工作協調機制，充分發揮聯系會議制度的作用，定期研究解決問題、化解排除困難;鄉鎮是農村“三權”抵押貸款的責任主體，要積極幫助農戶做好項目策劃，引導農戶做好產業發展，并配合銀行做好貸后監督、不良貸款清收和不良資產處置等工作，區縣要將這這項工作納入對鄉鎮的目標績效考核。二是注重聯動協作。明確各部門和單位職責，落實金融管理部門牽頭抓總、發展改革部門配套改革，以及財政、農業、農業、工商等部門和各金融機構的職責，促進其既要明確分工、各司其職，又要協作配合、良性聯動，共同推進農村“三權”抵押貸款工作健康發展。三是規范工作流程。制定“抵押登記細則”和“貸款管理辦法”，實行貸款審批、登記限時辦結，探索“一站式”服務試點，縮簡工作流程，具體在規范審批流程上，要制作規范的格式化、程式化文本，讓農戶只需提供相關資料和簽字確認即可，實現批量處理，減少審貸時間;在規范抵押登記流程上，要制作抵押登記套表，簡化操作流程，促進抵押登記與貸款受理同步推進，并下放抵押登記辦理權限;在規范貸款支用流程上，承貸銀行要在完成抵押登記后，立即按相應支付方式確保貸款及時到位。四是廣泛宣傳發動。堅持常年與定期相結合，綜合運用各類載體和媒介，適度宣傳農村“三權”抵押貸款融資等方面政策，充分調動廣大農民參與的積極性;政府和金融機構要積極服務，幫助農戶尋找合適項目，引導鼓勵農戶貸款，提高貸款資金使用效率。五是嚴格監測考核。建立農村金融工作統計報表體系，健全農村“三權”抵押貸款工作管理制度，通過完善農村“三權”抵押貸款融資監測體系，實時掌握推進情況，定期通報工作業績，并將其納入對金融機構、各級政府和相關部門的年度目標績效考核要素。