人在“證途” 法在何方

只要國家以民主、人權和法治為依歸，重新設計辦證規則，安排辦證正當程序，尤其是制定辦證的救濟手段和懲戒措施，在人人監督下，中國式的辦證多和辦證難問題，一定會逐步減少，并最終會圓滿解決。

據廣州日報2014年3月7日報導，全國政協委員蘇志佳在參加2014年3月召開的全國兩會期間，已將“人在證途”提案材料作為社情民意，上報給全國政協。

據悉，“人在證途”提案，最初由廣州市政協委員曹志偉在2014年2月召開的廣州市政協會議上提出。據統計，中國公民一生辦的證有400多個，其中常見證件103個，要交73次身份證、五十次照片、37次戶口本。

“人在證途”提案，從中國人一輩子的大事件——出生、成長、生活、工作、看病、死亡過程需要辦理的證件這一現象出發，對人們日常生活、工作中遇到的各種證件提出問題，從社會管理服務創新的角度提出解決方案，的確值得引起國家的立法、行政和司法等國家機關，相關社會組織，以及每一個公民的反思。

解析辦證多、辦證難的問題

辦證多、辦證難、辦證亂，被人稱之為“中國式辦證”。辦證或頒證，是國家公權機關（主要是行政機關），或受國家公權機關委托的組織，或法定的、認可的社會組織，依申請對管理或服務相對人頒發的資格、許可或者證明等憑證。這里就排除了日常生活中存在的體現平等主體之間合同關系的各種證件或卡片，如購物卡、信用卡、洗衣卡、健身證、停車證等。

中國改革開放前，人們生活在一個票券時代，市面上流通的主要有糧票、布票、肉票、油票、糖票等等，衣食住行方面時時處處離不了票。現在，人們生活、工作中卻需要各式各樣的證件，離開證件就不能正常地工作、生活，有時甚至寸步難行。各種證件，可分為家庭婚姻類，包括準生證、出生證、死亡證等；學習工作類，包括學生證、職業資格證、工作證等；身份類，包括戶口本、身份證等；遷徙旅行類，包括護照、居住證、暫住證、外出務工證等；財產相關類，包括房產證、營業執照、經營許可證等；其他類型，包括獻血證、寵物證等。據統計，常用證件就100多個，“人在證途”形象而不為過。

2013年4月11日晚，中央電視臺《焦點訪談》報道了河北武邑縣小周、安徽豐縣小狄兩位當事人，前往政府相關部門辦理證照的情況。小周辦護照返鄉6次，從北京向武邑縣公安部門往返跑，反復提交材料和證明，護照就是辦不下來。豐縣的小狄為辦營業執照，在兩個行政服務中心和一個工商分局三地來回奔波，共往返11次，吃夠了苦頭。2013年10月16日，大河商報以《河南一孕婦四月內跑社區近二十趟仍未辦下準生證》為題，報道了鄭州市惠濟區張女士從懷孕到快生產，四個月跑社區近20趟，仍未辦下準生證的故事。以上3位當事人都是在媒體曝光，上級領導過問下，問題得到解決，最終辦下證來。2013年10月19日，新京報調查結果顯示，80.9%的受訪者表示自己遭遇過新聞報導中類似的事情，只有19.1%的受訪者表示沒有遇到過。可見辦證難的問題嚴重到了什么程度，已經成為普遍的社會問題。辦證難，可以用“門難進，臉難看，事難辦”來概括，可以用“磨破嘴，跑斷腿”來描述。它早已成為一個普遍的社會現象，不親身體驗，內中甘苦難知。

求解辦證多、辦證難的問題

有人認為，辦證難的原因在于，部分工作人員服務觀念淡漠，群眾觀念缺乏，存在嚴重的“官本位”思想和官僚主義作風，唯上是從，只向領導負責，不向當事人負責。誠然，辦證多、辦證難，既有公權力的配置和制度的設計不合理因素，也有相關人員的冷漠與傲慢的作風問題。如何解決這一普遍問題，仁智各見。蘇志佳委員在接受記者采訪時提出，解決辦證多、辦證難的問題，可以用科技手段改進，先從容易解決的開始，從辦證難上突破，將辦證難、辦證多轉變成用有限證件為群眾無限服務。

筆者認為，產生問題的主要根源在于國家對辦證的法律制度設計有問題，對辦證的法制定位有問題。長期以來，我們沿用蘇聯列寧主義和斯大林的專政政權模式，為民做主意識強烈，制度設計對當事人有罪或有錯推定，制度規則先假設當事人為惡人，不信任個體群眾，以衙門官管的行為處事，以管制、許可為手段，濫設各種各樣的行政許可證照，使得證照越來越多，并且在辦理時不依法依規辦理，不給好處不辦事，給了好處亂辦事，有些相關人員設法尋租，結果腐敗盛行，國法、民權不彰，民怨鼎沸，社會和諧、安寧受到沖擊。國家實行改革開放以來，盡管革故鼎新，經濟體制改革突飛猛進，從制度上改革解決了一些問題，但由于政治體制改革嚴重滯后，專政和敵對意識并未消除，法制改革不到位，沒有“從管制轉向服務”，沒有“從事前審查轉向事后追懲”，設立頒證制度，不是為了便民便宜，而是為了便官便管，因此我國至今還沒有走出一治一亂的循環怪圈。辦證多、辦證難，僅是國家社會治理的亂相之一。

筆者認為，要解決辦證多辦證難的問題，需要從產生問題的根源著手，從制度層面的缺陷開刀，在立法和執行法律的觀念和意識形態上向以上“兩個轉向”轉變。認真分析一下每一個證件，都有一部或一條法律（包括法規、規章和規范性文件等廣義上的法律規定）為依歸。也就是說，每一個證件背后都有一條法律或一部法律支撐。要改變辦證多辦證難的現象，就要從根本上創新法律制度開始，首先整理、清理出辦證的相關法律制度清單，以民主、人權的價值來權衡對一種行為是否有必要設證、辦證，是否可以合并辦證，辦證有無正當理由，然后從制度上、源頭上減少辦證的數量。以服務、效率、公平、誠信的基本原則，嚴格執行辦證的法律。在具體辦證環節，辦證人員要全心全意的為納稅人服務，為當事人服務，接受當事人和群眾監督、輿論監督，完成法律賦予的辦證職責。

當前，在全面深化改革的新形勢下，政府在簡政放權，行政審批體制改革取得新進展，政治體制和社會體制等改革在積極進行，國家治理體系和治理能力的現代化在大力推進，要發揮市場在資源配置中的決定作用，以人民愿望為執政導向……這些對于解決辦證多辦證難的問題，有非常重要的促進作用。我們相信，只要國家以民主、人權和法治為依歸，重新設計辦證規則，安排辦證正當程序，尤其是制定辦證的救濟手段和懲戒措施，在人人監督下，中國式的辦證多和辦證難問題，一定會逐步減少、并最終會圓滿解決。

作者簡介：王科峰，中國法學會會員，中國知識產權研究會高級會員，北京市華泰律師事務所高級合伙人、律師，專欄作家。