論公共危機(jī)中地方政府的理性行為決策

摘 要：在公共危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，地方政府的行為決策與常規(guī)決策相比具有一些自身的特點(diǎn)，以政治學(xué)中的相關(guān)理論來研究地方政府決策者作為“經(jīng)濟(jì)人”的一種行為決策的特點(diǎn)，并研究其局限性，最終針對政府的理性行為決策提出公共危機(jī)中地方政府行為決策的優(yōu)化途徑。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)；地方政府；理性行為決策

中圖分類號：D67 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）03-0005-02

引言

公共危機(jī)，也稱“公共應(yīng)急事件”、“公共突發(fā)事件”。羅森塔爾等人根據(jù)公共危機(jī)的特征，認(rèn)為公共危機(jī)是對一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則構(gòu)架產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件[1]。“奧尼爾觀察”中指出“所有的政治問題都是地方的”，中國目前各種危機(jī)的產(chǎn)生及應(yīng)急處理大部分源自地方[2]。危機(jī)響應(yīng)一般由事發(fā)地政府負(fù)責(zé)進(jìn)行，而應(yīng)急決策始終是危機(jī)管理的核心，危機(jī)決策相較常規(guī)決策具有一些特點(diǎn)：決策時(shí)間緊迫、決策權(quán)力集中、決策程序簡化、決策信息匱乏、決策環(huán)境多變等。

一、理論基礎(chǔ)

理性行為決策是一種趨利避害的決策模式，“經(jīng)濟(jì)人”是“理性決策模式”的核心概念。自利和追求物質(zhì)利益最大化是人的本性，而政府中做決策的人也是自利的人，也具備“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，所以做出的決策往往會(huì)從效益最大化的角度去考慮。特別是在爆發(fā)公共危機(jī)時(shí)，政府的決策者往往難以把各方利益都照顧到，而是要在最短的時(shí)間內(nèi)做出能讓危機(jī)得到基本控制的決策。個(gè)體視角也可用來分析地方政府決策者的理性行為決策。哈姆林認(rèn)為個(gè)人是政治生活中唯一積極主動(dòng)的參與者，會(huì)根據(jù)自己的利益做決定，并且最理解自身的利益。個(gè)體通過理性思考做決策是基于人自利的天性，公共組織做出的危機(jī)決策往往也會(huì)追求集體代理人的利益。米塞斯從個(gè)人選擇中去分析人的行為，而且他認(rèn)為行為都是基于理性的[3]。

本文闡述的理性行為決策是指政府在公共危機(jī)情境中的決策，所以傳統(tǒng)理性行為決策理論中“明確所有目的和目標(biāo)及其輕重次序，尋找并評估所有可能的方案”等一些觀點(diǎn)不予討論，因?yàn)檫@些觀點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)決策的環(huán)境中難以實(shí)現(xiàn)，更何況在決策時(shí)間緊迫、信息缺乏的公共危機(jī)情境中。

二、公共危機(jī)中地方政府理性行為決策的表現(xiàn)

爆發(fā)地方性突發(fā)公共危機(jī)時(shí)，政府決策的總體目標(biāo)是“收益-損失≥0”，并且要盡快解除危機(jī)，把損失控制在最小范圍內(nèi)。所以地方政府往往在目標(biāo)導(dǎo)向的前提下權(quán)衡利弊，表現(xiàn)為以經(jīng)濟(jì)理性的視角優(yōu)先考慮以下方面：

第一，遵照應(yīng)急政策行事。根據(jù)公共危機(jī)的類別，國家會(huì)制定不同的、有針對性的應(yīng)急預(yù)案和法律法規(guī)，它們是具有高度的科學(xué)性的條例的集合。但在公共危機(jī)爆發(fā)的實(shí)際操作中，還會(huì)有一些地方性的具體情況需要考慮。然而，地方政府會(huì)偏向于嚴(yán)格遵守中央或上級政府制定的各項(xiàng)政策法規(guī)，因?yàn)楣参C(jī)事件的處理屬于非常規(guī)決策，預(yù)見決策的結(jié)果比較困難，此時(shí)理性導(dǎo)向的地方政府會(huì)認(rèn)為遵守政策更為保守，當(dāng)產(chǎn)生不利結(jié)果時(shí)能分散一定的責(zé)任。

第二，力求上級政府滿意。地方爆發(fā)突發(fā)性的公共危機(jī)時(shí)會(huì)在第一時(shí)間上報(bào)上級政府，并且上級政府會(huì)對地方政府做出一定的要求和指示。以突發(fā)性公共衛(wèi)生事件為例，上級政府會(huì)要求在多長時(shí)間內(nèi)控制疫病的蔓延，多長時(shí)間內(nèi)解除疫病等。所以地方政府基于理性選擇會(huì)力求滿足上級政府的硬性要求，求得上級政府滿意，贏得上級的信任，這樣有利于地方政府人員的政績，有利于處于危機(jī)中的地方政府從上級獲得更多的財(cái)政支持。

第三，控制危機(jī)處理的成本。我國地方政府在應(yīng)對公共突發(fā)事件上都有相關(guān)的應(yīng)急儲(chǔ)備資金，特別是在一些重大公共危機(jī)爆發(fā)之時(shí)，還會(huì)有中央政府的財(cái)政支援。然而，地方政府的首要目標(biāo)是維護(hù)地方經(jīng)濟(jì)增長利益，所以會(huì)控制危機(jī)處理的成本。由于信息的不對稱，不排除政府決策部門利用壟斷地位封鎖一部分公共產(chǎn)品的成本信息以達(dá)到自身目的的可能性，這時(shí)政府做出的決策難免導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)[4]。地方政府會(huì)盡量縮減成本完成一些短期目標(biāo)，達(dá)到危機(jī)控制的表面效果。

第四，掌控媒體大眾的輿論。公共危機(jī)中的罹難群眾最關(guān)心政府處理危機(jī)的進(jìn)展，而身處危機(jī)影響中的受眾只能對危機(jī)情況有局部、直觀的認(rèn)識(shí)，唯一能讓他們了解政府此時(shí)做了些什么、危機(jī)控制的程度就是通過媒體輿論，同時(shí)，媒體也是社會(huì)大眾制約政府絕對權(quán)力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理的媒體中心是在危機(jī)爆發(fā)時(shí)政府中負(fù)責(zé)與新聞媒體接觸的機(jī)構(gòu)，處理一切與媒體報(bào)道、采訪、新聞發(fā)布會(huì)等實(shí)務(wù)，對事故單位、政府部門和廣大公眾負(fù)責(zé)。

三、地方政府理性行為決策的局限性

考慮到地方政府現(xiàn)時(shí)的成本收益，理性行為決策具有其合理性，這樣的決策通常能夠在較短的時(shí)間內(nèi)以較低的成本達(dá)到控制危機(jī)蔓延的效果。但是理性行為決策也存在一定的局限性，主要體現(xiàn)在以下方面：

第一，注重短期利益，忽視長期效益。在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，地方政府的理性行為決策嚴(yán)格遵守相關(guān)的應(yīng)急規(guī)章制度的規(guī)定，缺乏靈活性，以上級滿意為標(biāo)準(zhǔn)，不能結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，而且往往導(dǎo)致了政績工程的產(chǎn)生，體現(xiàn)了理性行為決策的一種短視性。即使政績工程能在短期內(nèi)迎合上級政府的要求，其終究不能滿足社會(huì)長期發(fā)展的需要，諸如損害生態(tài)環(huán)境的行為決策。忽視長期效益的行為決策最終損害的是全人類的利益。

第二，注重經(jīng)濟(jì)效益，忽視公共效益。理性行為決策是地方政府在公共危機(jī)的特殊情境中的一種選擇，但是不容忽視的是它對于經(jīng)濟(jì)理性的過分看重。地方政府在危機(jī)管理中追求低成本能夠減輕政府的資金壓力，然而過分追求成本的最小化，可能會(huì)使得危機(jī)處理不到位，只在表面上控制了危機(jī)，沒解決危機(jī)爆發(fā)的根源問題導(dǎo)致危機(jī)卷土重來，或者是基礎(chǔ)設(shè)施投入不夠，制止了現(xiàn)有的危機(jī)卻無力預(yù)防危機(jī)以后的產(chǎn)生。如果因?yàn)閷Q策的經(jīng)濟(jì)效率關(guān)注超過了對民眾利益的考慮，甚至造成暴力執(zhí)法等行徑，會(huì)違背公共部門為人民服務(wù)的根本意圖，長此以往造成人民對政府的敵對情緒。

第三，注重政府官員的利益，忽視危機(jī)受害者的利益。按照趨利避害的理性原則，當(dāng)個(gè)人利益與社會(huì)大眾的利益發(fā)生沖突時(shí)，決策者在行為不會(huì)被揭露，或者即使被揭露所受到的懲罰仍然小于因這種行為得到的好處時(shí)，就會(huì)選擇個(gè)人利益。現(xiàn)實(shí)中政府與社會(huì)大眾的信息是不對稱的，這為決策的隱蔽性提供了空間。社會(huì)大眾處于被動(dòng)接受信息的地位，監(jiān)督權(quán)得不到很好的發(fā)揮。這樣的不平等地位導(dǎo)致地方政府的決策者有極大的自由裁量權(quán)，而正如英國阿克頓勛爵所言“絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗”，危機(jī)中政府的決策權(quán)力高度集中，唯恐決策者的理性行為決策追求的是自身的或者是少部分利益團(tuán)體的私利，而不是社會(huì)大眾的公共利益。在政府屢屢爆發(fā)誠信危機(jī)之時(shí)，媒體是不是也成了政府蠱惑民眾的一個(gè)工具？如果真存在這樣的行徑，則會(huì)大大損傷政府的公信力。

四、公共危機(jī)中地方政府行為決策的優(yōu)化

第一，增強(qiáng)決策的預(yù)見性。公共危機(jī)中，地方政府不但要達(dá)到即刻控制危機(jī)的短期目標(biāo)，還應(yīng)該增強(qiáng)決策的預(yù)見性。決策者需要短期和長遠(yuǎn)相結(jié)合來認(rèn)識(shí)和處理問題，將現(xiàn)實(shí)性與未來性相結(jié)合，將決策的時(shí)限延伸至未來。現(xiàn)時(shí)做出的決策要能夠?qū)眍A(yù)防危機(jī)產(chǎn)生有利作用，而不是做出有損社會(huì)長遠(yuǎn)利益的決策。對危機(jī)進(jìn)行有效預(yù)防控制所付出的成本，往往是危機(jī)爆發(fā)后所造成的損失的九牛之一毛，如果能因勢利導(dǎo)，所創(chuàng)造的利益則會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于預(yù)防的投入。“未雨綢繆，防患于未然”才是危機(jī)決策要達(dá)到的長遠(yuǎn)目標(biāo)。

第二，兼顧經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)效益。地方政府的應(yīng)急決策最終的結(jié)果指向是控制危機(jī)的態(tài)勢，讓公眾從生理上和心理上都擺脫危機(jī)的影響。因此，政府在滿足自身經(jīng)濟(jì)成本控制的需求之上，還應(yīng)該充分考慮如何滿足社會(huì)效益。公共部門的決策者是“公共人”而非單純的“經(jīng)濟(jì)人”，在從事公共決策的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)公共利益至上的原則。如果在公共決策的過程中選擇以個(gè)人利益作為方案取舍的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)導(dǎo)致人們通常所說的公共權(quán)力的腐敗[5]。

第三，注重決策評估，建立責(zé)任追究機(jī)制。強(qiáng)化決策評估與責(zé)任制度是提高決策質(zhì)量的應(yīng)有之策。決策評估制度的建立，有利于衡量決策的實(shí)效。可以通過決策評估的結(jié)果，對決策者實(shí)行責(zé)任追究，決策權(quán)限與決策責(zé)任應(yīng)該相一致。列寧曾說過“管理的基本原則——一定的人對所管的一定工作完全負(fù)責(zé)”。公共危機(jī)的決策由于受到時(shí)間限制，往往決策權(quán)力集中，為了防止一些決策者濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，應(yīng)該建立完備的責(zé)任追究制度。正如戴維·H·羅森布魯姆所言“當(dāng)不愿意承擔(dān)責(zé)任成為根深蒂固的組織文化時(shí)，沒有什么決策理論或方法可以讓組織免于不良決策甚至惡劣的后果”。

第四，加強(qiáng)決策的監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在公共危機(jī)中，由于政府與社會(huì)大眾的信息處于不對稱的地位，因此需要有政府外部的社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對政府決策部門進(jìn)行監(jiān)督，建立一種權(quán)力的制約機(jī)制，這樣能夠使政府的決策更加兼顧各方的利益，減少?zèng)Q策者以權(quán)謀私的可能性，而且監(jiān)督機(jī)構(gòu)也可以對政府決策的偏差和缺陷提出建設(shè)性的意見。在爆發(fā)公共危機(jī)時(shí)，社會(huì)大眾對政府的危機(jī)決策要有知情權(quán)和抗議權(quán)，政府部門的決策應(yīng)該具有透明性，地方人大代表應(yīng)該充分行使人民的監(jiān)督權(quán)。此外，政府內(nèi)部的權(quán)力制衡機(jī)制也應(yīng)該在第一時(shí)間響應(yīng)，比如政府的紀(jì)律檢查部門以及危機(jī)管理部門對危機(jī)決策者可以進(jìn)行監(jiān)督與約束。

五、結(jié)語

本文對公共危機(jī)中地方政府的行為決策的表現(xiàn)進(jìn)行了分析，并且以個(gè)體視角的方法論、公共選擇理論等政治學(xué)中的理論為基礎(chǔ)，對地方政府的理性行為決策做出了詳細(xì)的闡述，討論了地方政府理性行為決策的局限性，最終對公共危機(jī)中地方政府的行為決策提出一些建設(shè)性意見。

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