城市社區治理中的組織與權力

摘 要：在“村居型”社區內部存在的街道辦事處、社區居委會、村民委員會三大治理主體，在參與社區治理的過程中形成了一個以各自利益為結點的網絡。論文以北京市海淀區西三旗街道前屯社區為個案，描述三元治理主體各自在社區網絡中參與社區權力的分配和效能，分析社區內外不同性質權力主體之間的矛盾沖突以及這些沖突產生的原因以及如何建構并維持社區內外的各權力主體之間的有效協調與合作，從而實現中國城市基層社會的穩定秩序與和諧。

關鍵詞：“村居型”社區；組織；權力；社區治理

中圖分類號：C912 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）03-0061-04

一、研究的緣起

城市社區是城市社會和空間結構的重要組成部分，是城市的基本細胞和城市發展的縮影。自改革開放以來，伴隨著城市化的進展，城市社區建設取得了巨大的成就。首先，城市化進程的加快，促使原來城郊的地域變成城區范圍，城市的人口向城區集聚，城市社區的數量和規模隨之增加；其次，隨著改革開放的深入，社區內的基礎設施，公共服務設施更趨完整，社區的現代化水平上了新臺階。然而，城市經濟體制的變革和城區地域面積的擴張，引發了城郊地區居民職業結構與生存方式的主要指標向城市社區轉型，由此產生了城市社區農村社區的并存，在城郊存在著一個個自然村落。這種村落在基本素質上仍缺乏城市社區的內涵特征，我們稱之為“村居型”社區。

20世紀90年代，中國政府主管部門正式提出了社區制建設的思路，社區建設才受到各界的普遍關注，成為中國社會發展的重要議題。城市社區研究也才大規模地展開。不過，這時研究大都從宏觀上闡述城市社區的現狀，存在的問題及其治理對策，研究者已逐步注意到城市社區建設的動力機制和治理模式；但是由于尚未對社區結構做出深入的描述和分析，缺乏理論研究和深入思考，更不用說對“村居型”社區研究進行探討。在我看來，缺乏對當代經驗研究正是社區制理論難以進一步深化的一個重要原因。這引起我對中國城市社區治理微觀研究的極度追究，“村居型”社區正是作為城市社區治理中“另類”進入筆者的視野。

二、框架與目的

一項科學研究需要依據所研究的問題確定一個適合的理論分析框架，幫助我們確定研究的基本思路和理論出發點。根據研究主題，本文的分析框架建立在“治理理論”的基礎之上，其要點是：

1.治理是指國家、公共組織、私人機構及社會個人等各種活動主體之間的關系，是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。

2.治理主體是多元的，在管理社會共同事務，提供公共的事務方面存在著多個中心。它除了政府之外，還可以是其他各種公共組織、民間組織、非營利組織、私人組織、行是協會、科研學術團體、社會個人等。

3.治理是一個上下互動的管理過程，它主要是通過合作、協調、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實現對公共事務的管理，以建立市場原則，公共利益和認同上的合作，其管理機制所依靠的主要不是政府的權威，而是合作團結的權威，其權力內容是多元的，相互的，而不是等一的和自上而下的。

4.治理強調管理對象的參與，希望在管理系統內形成一個自組織網絡，加強系統內部的組織性和自主性。作為自組織網絡的管理，它有權促使公民服從正式制度和規則，也包括人們同意或認為符合其利益的各種非正式的制度安排。管理手段既包括政治法制的，也包括經濟市場的，還包括社會的，文化的手段和采取的方式。

5.治理關系為信任與互查關系。它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。

肇始于20世紀90年代初的中國城市社區制建設，隨著經濟體制與社會體制改革的深入，使城鄉接合部的社會結構發生了深刻的變化。這種“村居型“社區主體呈現多元化，社區內外組織參與到社區權力分配中來，社區內的自治組織與非政府組織在社區制建設中發展著日益重要的作用，社區成員參與意識和民主組織意識逐步增強，政府在社區成員的廣泛參與下，與民眾共同推進社區的建設與發展。這與治理理論前提完全相符。因此，本研究試圖突破純理論研究和政策性研究的局限，通過實地調查，盡可能提供翔實地反映20世紀90年代以來中國城市社區治理中的組織與權力運作的實證資料，并從政治社會學的角度加以歸納和解釋，是一件確有價值的工作。

三、個案概況

本研究選取北京市甲區乙街道丙社區作為個案。丙社區隸屬于乙街丁村管轄，1998年底撤鄉建街道，隨著農轉非居民的不斷增多和村民數量的減少，出于管理的需要，2000年5月組建丙社區，但新建社區沒有任何經濟基礎，人、財、物缺乏，基于這實際情況，實行“以村帶居”的管理體制：村黨總支與社區黨支部是垂直領導關系，社區居民委員會主任由村屬公司經理兼任。社區資金主要由丁村投入，社區經濟和政府均由丁村負責考核。社區由大屯和小屯兩大部分組成，其總戶數669戶（常住戶299戶、農業戶121、非農業戶211戶）；總人口2 476人，常住人口694人（村民身份263人、居民身份405人）；暫住人口1 782人，現有轄區單位11個。該社區的主要特征是：

1.地處城鄉接合部，地域廣闊，村居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一張床上睡著兩種人”。社區內成員的異質化不斷增加，流動人口較多，暫住人口是常住人口的2.6倍。

2.絕大多數居民原本是本地村民，因農轉非變成居民，是有相同的地域歷史，相同的習慣行為，相同的社會習俗，相同的思想信念和意識形成，因而具有相同的心理基礎。

3.具有優越的地理優勢，毗鄰北京第一路，是北京北大門的“窗口”。

4.具有龐大的人力資源和較好的土地開發利用潛力。

四、權力結構與組織網絡

（一）居委會社區——新的權力主體與組織網絡

隨著城鄉一體化進程的加快，乙街所轄行政村——丁村的大片土地政府征用，村民分幾批農轉非或“買斷”后持身份變成居民，部分村民農轉非后仍居住生活在原地，但村委會不再管他們，絕大部分的農轉非居民發生問題也不知該找誰，結果是社會管理出現空檔，發案率上升，引發社會秩序的動蕩不安。于是區政府和辦事處決定在大屯村地域板塊內組建前屯社區，實行“以村帶居”體制，街道辦事處和村委會對其實行雙重指導（實現是領導）。

丙社區組織體系主要由四大部分組成：社區成員代表大會、社區居民委員會、社區協商議事會和社區黨支部。其他組織有社區工會、婦聯，共青團以及各種協會。社區居委會成員由五人組成，一名主任，一名副主任和三名委員。全部由社區成員代表大會差額選舉產生。

根據《乙街社區組織機構產生辦法》的規定，丙社區下設人員調解、治安保衛、科教文衛，社會福利四個工作委員會，居委會成員兼任各工作委員會的主任。現任主任劉子清，退役軍人，男，47歲，中共黨員，中專文化，兼任村第三工業公司經理，多次被街村評為優秀黨員；副主任張漢年：男，46歲，退役軍人，中共黨員，原在市多家企業工作過，1995年下崗；委員鄧麗紅，女，23歲，中專文化，先后在市多家單位工作過；委員方瑜英，女，25歲，大專文化，在市多家單位工作過；委員王江蓮，女，32歲，高中文化，1988年6月參加工作以來一直在村農業公司工作。

社區居委會工作實行“分工合作’原則，主任全面負責社區的工作，副主任擔任治安保衛工作委員主任，三個委員分別擔任人民調解、科教文衛，社會福利工作委員會主任。遇有要有工作，一般由主任帶隊，五人一起合作完成。社區組織實施網絡化管理，即社區居委會主任——社區居委會副主任——居民小組長——門棟長——關照員。關照員即積極分子，積極分子主要掌握每戶情況，通知開會，傳述精神等。社區受街村雙重領導，但社區與街道關系主要體現在社區完成政務類工作任務上，比如：社區治安，環境衛生，計劃生育等，與村的關系主要體現在經濟上，也就較多依賴村。與村的溝通上，一般主要是通過例會，村管片干部布置、派人聯絡式電話通過以及社區主任與村干部的私人接觸等。

（二）村委會——傳統的權力主體與治理主體地位的延續

丁村是乙街下屬的對丙社區治理結構和權力資源配置有決定性影響的一個村委會建制村，由楊湖、舊港、新地等7個自然村組成，位于甲區近郊，是個典型的都市村莊，該村有土地面積717畝，其中魚塘24畝，菜地43畝，住宅440畝，企業用地210畝，轄區內有7個片組和15個村辦企業。全村農業戶540戶，總人數876人，勞動力306人，黨員111人，村民戶籍由乙街派出所管理。村下設三個農業公司和一個工業公司，12個黨群和行政部門，8個黨支部。到2007年8月，丁村三年社會總收入17.43億元，利潤0.53億元，稅金0.39億元，全村總資產1.0825億元，是名副其實的億元村。

丁村的組織體系由村委會、村代表會議、村黨總支等組織構成。村黨總支對村委會和社區實施領導，處于村權力中心的村委會由村民代表選舉產生，對上接受街道辦事處的領導，對下領導社區居委會，起溝通橋梁作用，對社區工作和村企業運作實施指導。村民代表由小組長，積極分子以及企業負責人組成，村民代表大會只是在選舉村委會時，才有村黨員總支召集村民代表開會，討論選舉事宜。村民權力組織的設置除黨總支、村民代表會議、村委會以外，還有工會、共青團、婦聯，主要功能在于對村及下屬社區經濟生活進行管理。作為黨總支書記的權力核心，不僅控制村及下屬社區的意識形態領域，而更著力于對經濟命脈的控制。村委會作為傳統的權力主體，對前屯社區事務的影響非常廣泛，分別在維護社會治安，計劃生育、環境衛生、流動人口、出租屋管理，管理集體物業、投資社區教育，協助社區居委會開展工作、協助稅收、投資社區娛樂設施等方面發揮著作用。但其治理主體地位附屬于村黨總支才得以延續。

（三）街道辦事處——社區事務的領導者和國家權力在基層社會的延伸

街道辦事處雖然不是一級政府，其部門設置卻已經涵蓋了城市基層政府的基本職能。白云街街道辦事處設有以下行政部門：黨政辦辦公室（黨工委辦公室和行政辦公室合署辦公）城管科、民政科、社會治安綜合治理辦公室、財政所、人口與計劃生育辦公室、監案科（與紀工委合署辦公）、司法科、組干科（與黨工委組織部合署辦）、文化站，環衛所以及勞動服務公司和社區服務中心。

乙街道代表城市政府實施對社區服務的領導，擁有巨大的法定權威，是”村居型”社區名正言順的治理主體。街道在社區內部有其重大利益，這種利益可以歸結為政府利益，主要包括政治利益、行政利益，經濟利益等。政治利益主要體現為堅持和改善黨對社區的領導，進行精神文明建設，維護社區穩定和社區秩序。作為一級行政組織，街道的行政利益主要體現在城市建設和管理職能的履行和一般行政管理目標的達到（比如計劃生育、市容市貌建設、社會綜合治安、環境衛生等）；街道在社區內部的經濟利益體現為獲取盡量多的財政資源，按“三三四”比例提取居辦經濟收入即30%作為公益金，居委會獎金占30%，居委會辦公費用（25%）和發展基金（15%）共占40%。

街道辦事處對社區居委會的領導主要體現在三大關系上：

1.人員關系。街道不僅對村實施領導，而且對社區黨支部、居委會成員的任務以及工作事項實施影響與干預，街道通過向社區派駐外勤人員、召開例會、審核報表，通過社區成員代表大會改選主任等多種手段建立對社區居委會的控制，特別是街道辦事處通過黨工委任命社區黨支部書記來體現其法定權威。街道辦事處直接指導和具體組織社區換屆選舉工作。選舉結果等同街道辦進行協商，并報經街道辦批準同意。

2.工作關系。街道辦事處對社區工作實行量化的目標管理責任制，設置量化指標體系。對于事務工作任務，通常采取檢查、抽查、監督的辦法來督促社區。街道辦事處各個科室指導著社區居委會的各個工作委員會。

3.經濟關系。社區居委會成員工資由街道辦發給，資金標準由街道辦事處制定。社區的收入支出都要上報街道辦，由街道辦事處代管財務賬戶。街道辦事處并不撥給社區活動經費，社區活動來源于社區的“三產”收入。

五、社區內外各權力主體的資源獲取與治理方式

（一）社區居委會——政府的“腿”

丙社區居委會既是法定意義上的社區治理組織，又是社區內法定的資源最豐富、最有權力的社會組織，但其權力和資源卻呈現弱化狀態，組織性質一直處于異化，盡管如此，在社區事務管理上也仍有其一席之地。

社區居委會接受街道辦事處和村委會的雙重“指導”，其經費來自村，業務關系則主要在街道。街道辦事處通過各科室和社區居委會的干部一起管理社區內的各種事務，完成各項行政任務。社區“上管天下地理，下管雞毛蒜皮，內管油鹽柴米，外管斗毆扯皮”；“上邊千條線，下邊一根針。”社區居委會一直充當著政府的“腿”，成為辦事處的附屬，因為它沒有街道辦事處的行政權，也缺少可支配的經濟資源，得到居民認同度也不高，它與主要利益在于完成街道辦事處交給的各項管理任務。因此，它對街道辦事處存在著行政上的依賴，對于擁有巨大經濟資源的村也“畢恭畢敬”。

社區的這種境地一方面反映了國家權力難以滲透到城市基層社會，只能借助社區居委會這種組織形式對城市基層實行管理，另一方面也反映了社區居委會權力、財力、人力資源能力的匱乏。

丙社區居委會資源的獲取表現在以下幾個方面：

1.人力資源的獲取：義務性配合居委會日常工作完成的人力資源，主要包括各居民組長、門棟長、關照員以及居民積極分子；居委會為完成日常工作任務雇傭的人力，這類工作需要長期持久的勞動付出，一般由熟悉本地情況、風土人情的人來做；居委會為開展社區服務事業雇傭的人力，這方面的工作雇傭的全是外地民工；社區居委會委員自身及其社會關系網絡的運用，委員會充分利用自己，家庭或本社區中有關人事及其他社會關系資源來獲得一定的人力資源。

2.財力資源的獲取：前屯社區財力資源有兩個途徑：一是村撥給和轄區單位捐贈；二是社區事務是和“三產”收入。

3.權力資源的獲取：按照《居委會組織法》規定，社區居委會是法定的居民自治組織，它的權力來源于政府的授權。但是前屯社區居委會權力在實際動作中有所擴展或被剝奪：財產自治權、財務自治權被辦事處控制，已有的權力包括人事自治權（指社區居委會可以決定小組長、門棟長、關照員的人選）、對從業人員的聘用權，對房屋的出租權、對服務事業的經營管理權以及社會救濟和社會福利的初審權。

4.在居民中的“面子”資源。社區居委會雖然是作為社區網絡的組成部分而存在的，但按《居組法》規定屬于自治組織，不是有行政執法能力，社區手中不控制居民需要的社會資源，缺少產生權威的法律規定和資源控制基礎，難以擁有或形成對社區內的居民進行支配的權力。社區居委會大量的工作都是靠“面子”來完成的，這種“面子”資源主要來自社區居委會成員與居民之間多年的同事或鄰里關系以及由此產生的非正式的影響力。“面子”產生一般靠兩個條件：個人因素以及在互動中提供援助式物資饋贈的能力。個人因素主要就是具備辦事公正，以身作則等作用，靠個人威望，同時個人的身份條件也很重要。物質饋贈是同社區居委會日常開展的純福利性事務活動相聯系的。社區居委會成員個人較高的威望和良好的人際關系是他們進行工作的最主要資源和手段之一，這種資源和手段在中國目前的城市基層社區工作中確是有效。

（二）村委會——半行政半自治的利益共同體

丁村是村委會建制，實行村民自治，基地域板塊上被劃分為三個農業園和一個工業園，即農業一、二、三公司和工業公司。盡管《村民委員會組織法》規定村委會為自治組織，但實際上成了準行政組織，接受辦事處的領導和指導，村委會下設科室和所屬公司都是科層式管理，同社區一樣，村委會日常行政工作主要是完成街道辦事處交給的各項任務，接受街道辦事處檢查，驗收。

村委會資源的獲取主要通過以下幾種途徑：

1.村集體土地資源。大屯村龐大的管理職能和經濟是由城鄉二元體制下的集體所有的土地制促成的，土地作為農村最重要的資源是大屯村贏取收益的資本。我國城市中實行土地國有制，城市政府代表國家行使各項土地管理權力。大屯村的土地則屬于集體所有，村民在原則上有占有、使用，處理土地收益的權力，村委會代表全體村民，是這些土地管理權的集中和分配者。因此，村可以無視市政統一規劃，自行決定土地的使用和管理。擁有土地所有權和相關土地權利，加上良好的地緣區位以及城鄉分割帶來的城市管理缺乏，給予村巨大的經濟便利，同時催生了村的出租屋市場下與唇齒相依的各種非正式經濟的興盛，給村共同體以強大的經濟支持。

2.村三大產業收入。丁村所屬三個農業公司和一個工業公司以及村15個村辦企業的收益絕大部分上交村里，此外收入來源還包括停車場停車收費、罰款收費、市場經營收費、商鋪經營收費、廠房出租收費等幾大項。

3.辦事處授權。村委會作為中國農村基層群眾自治組織性質一直處于半行政半自治的狀態，從作為區政府派出機構的街道辦事處那里獲得的行政性權威是大屯村在村落開展工作的重要資源。

4.人情關系。中國農村傳統的地緣，血緣關系聯系著村落農民，使許多村民注重人情。大屯村村民對村落有一種天然的，尤其是心理上的依托感，共同的地域歷史、生活習慣、鄉土風俗造就村民完成村委會的各種分派很注重人情關系，這就為村委會獲取精神上的資源。

（三）街道辦事處

街道辦事處是準政府機構，代表著城區政府對村和社區實施領導，擁有巨大的法定權威，對村和社區治理機制有著決定性的影響。乙街道辦事處不是一級政府，其部門設置卻已經涵蓋了城市基層政府的基本職能。作為城區政府代表，擁有包括政治、行政、經濟三個方面的資源。政治上的資源主要是街道黨工委的政治力量，這種力量對社區實際事務的影響不太大。街道辦事處最大的資源是巨大而廣泛的行政權力，為了履行其行政管理職能，往往不惜超越行政權力的邊界，而這種地界往往不會受到社會的明顯排斥。除此之外，街道辦事處還擁有的巨大的財政收入，由于地處城鄉接合部，土地資源增值，外資的注入，房地產價格的攀升，城區外遷企業的落戶等都給街道財政巨大的經濟來源，足以維持其行政職能的有效運轉。

可見，辦事處的組織機構、巨大的經濟力量、在轄區“住民”中的權威都是辦事處進行村和社區事務管理不可或缺的重要資源。

六、社區內外各權力主體的交易合作與爭奪沖突

（一）社區居委會與街道辦事處

根據《居委會組織法》規定，城市社區居委會是基層群眾自治組織，實行“自我管理，自我教育、自我服務、自我監督”。街道辦事處作為區政府派出機構是行政性組織，代表基層政府行使行政強制權。社區居委會接受街道辦事處工作指導，但在實行政治運作過程中，社區居委會成了街道辦事處的一個準行政組織，承擔了本應由政府承擔的任務，做的工作絕大部分是辦事處下派的行政任務。

盡管如此，街道辦事處對于社區居委會完成街道下派的各項工作任務仍不十分滿意。街道辦事處認為，“社區居委會辦事不得力，怕得罪人，”“有利益就跑得快，無利則不賣力，應付了事”。而社區居委會對街道辦事處的領導作風和工作方式多有抱怨，認為“辦事處有利自己干，無利則踢給居委會”，“天天要報表，指標，”“居委會一無財權，二無處罰權，叫我們怎么開展工作”“只給政策不給費用，我們怎么能給居民提供服務”，“又不體諒居委會工作的難處”，街道辦事處工作作用“搞假動作，不深入實際。”

街道辦事處和丙社區目前的這種關系狀態，一方面反映了街道辦事處由于經濟利益關系，不但沒有放松對居委會的領導和控制，反而強化了其權力的向下延伸，在利益沖突中二者關系出現了一定的張力；另一方面，由于社區居委會對街道辦事處行政上的依附，所以這種張力又不至于使二者產生正面沖突，在大多數情況下兩者還是交易與合作。

（二）社區居委會與村委會

目前，在丙社區居委會成員的心目中，其上級領導是村委會，雖然平時也跟街道辦事處打交道。丙社區居委會所獲的資源不管是財力、人力、權力，還是心理的依托感，都來源于和傾向于村落。在保持丁村組織機構不變的情況下，在行政村的地域內建立社區，每個組織中既有村民，又有居民。村級組織與社區組織的關系上，按照區和街道的規定，村委會與社區居委會是平行、協調、互助的關系，丙社區的經濟和政府目標考核由丁村負責，丙社區監督和評定丁村兩委會的思想政治工作，從而造成了兩者之間的張力。

村委會認為，“街道辦事處只給政權，不給費用，社區的投入和硬軟件的提供憑什么由我們負責？”“既然村委會和社區是平行關系，考核應由街道干，社區也無權評定村委會工作”，“聯防聯治應由社區自己搞，村委會沒有義務保證社區的社會治安。”社區居委會則抱怨村委會只投資于村的公共工程和基礎設施建設，環境衛生不管，外來常住人口、流動人口的計劃生育工作應由村委會管。而且由于村居民混合的特點，村委會只管純村民，社區只管純居民引發對大量農轉非居民的管理出現空檔，造成村委會和居委會的矛盾沖突。

（三）村委會與街道辦事處

從法律上講，村委會是農村基層群眾自治組織，街道辦事處是行政性組織，是政府的派出機構，二者不應該有行政上的隸屬關系。但實際上，村委會作為一個群眾性自治組織的性質并不純粹，很大程度上它仍然具有半行政性質，這樣，街道辦事處和村委會形成了領導和被領導的關系。

首先，街道辦事處出讓一部分的社會管理權給村委會，作為交換，村委會則負責管理對象的費用，這種做法對于街道來說，既降低了工作強度，又節省了管理費用；對于村委會來說，獲得行政管理權，則得以在村務中爭取更大主動，可以求得自身權益的最大保障。

其次，街道傾向于使用行政壓力迫使村委會幫助完成其日常管理任務并使村委會分擔盡可能多的管理費用來減輕財政的壓力。前屯社區居委會用房，資金投入街道都以行政命令方式要求村委會提供。向村民收取的各種行政收費一般來說也直接向村委會索要。

再次，在村委會方面，村委會一直致力于化解自上而下的行政強制力，贏得更大的生存空間。比如街道在治安、計生問題上就會要求村委到協助，并先跟村委會打招呼，涉及村民利益都先征求村委會意見，并要求其協助解決。村委會也對街道下屬社區居委會進行人為滲透，丙社區主任是村農業三公司經理即為一例。

（責任編輯：石 銀）