鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的價(jià)值探析

摘要：黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為龐大政府體系中基礎(chǔ)層級的政府，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，是貫徹落實(shí)國家方針政策的政治需要，是解決基層治理難題的迫切需要，是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的現(xiàn)實(shí)需求，是實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府體系治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化服務(wù)型政府

黨的十八屆三中全會明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。這是馬克思主義理論不斷創(chuàng)新的結(jié)果，也是我黨對社會政治發(fā)展規(guī)律重新認(rèn)識的結(jié)果，更是今后黨和政府工作的指導(dǎo)思想和指引方針。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為龐大政府體系中基礎(chǔ)層級的政府，是國家治理方式和治理水平的終端體現(xiàn)，是黨和政府形象的終端代表。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力現(xiàn)代化，對于扎實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)工作，以及提升廣大農(nóng)村治理工作的有效性，都具有十分重要的意義。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是貫徹落實(shí)國家方針政策的政治需要

黨的十八屆三中全會將國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，這一科學(xué)論斷正可謂內(nèi)涵豐富、定位明確、令人振奮，為今后黨和政府各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供了精神動力和方向指引。把“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化之后的“第五化”，這是具有創(chuàng)新性的提法。它表明，中國共產(chǎn)黨遵循著歷史唯物主義的路徑，達(dá)到了現(xiàn)代化的最高層次。歷史唯物主義把社會形態(tài)解構(gòu)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)（與生產(chǎn)力的物質(zhì)基礎(chǔ)密切聯(lián)系）、上層建筑（離不開相應(yīng)的意識形態(tài)）這兩個(gè)主要方面，“四化”主要從生產(chǎn)力和物質(zhì)基礎(chǔ)的層面探索現(xiàn)代化，這是硬實(shí)力；“第五化”強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力問題，主要從上層建筑和思想文化意識形態(tài)的層面探索現(xiàn)代化，這是軟實(shí)力。按照歷史唯物主義的科學(xué)分析框架，“四化”和“第五化”是由淺入深地探索了現(xiàn)代化所包含的兩大層次。如果只停留于“四化”是不夠的，現(xiàn)在，隨著“第五化”的提出和確立，使我們對于現(xiàn)代化的整體認(rèn)識臻于完善。[1]另一方面，改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，中國特色社會主義建設(shè)事業(yè)取得了舉世矚目的成就：國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，社會生產(chǎn)力和國家綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)躍居世界第二，人民生活水平得到巨大提高。但同時(shí)我們也必須承認(rèn)日趨復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢給當(dāng)前的國家治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展下行壓力加大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，社會矛盾異常復(fù)雜，貧富差距不斷加大，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，國際關(guān)系波詭云譎。國內(nèi)的公共管理從傳統(tǒng)的公共行政向現(xiàn)代治理模式轉(zhuǎn)變，充分反映出我國政府對當(dāng)前所處行政環(huán)境的準(zhǔn)確把握，并對政府履行職能與任務(wù)的能力框架提出新的更高的要求。提出政府治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)要求是我黨對社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)律在認(rèn)識上的重要升華，也是我黨執(zhí)政理念的又一次飛躍。面對日益復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，作為最基層、也是數(shù)量最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，必須不斷創(chuàng)新、善于學(xué)習(xí)，不斷提升準(zhǔn)確理解把握和貫徹落實(shí)國家各項(xiàng)方針政策的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政策輸出或者落實(shí)的終端環(huán)節(jié)，再好的政策如果在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面不能得到有效執(zhí)行，政策終將淪為一句空話。所以，通過加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和廣大黨員干部逐步形成現(xiàn)代治理理念和治理能力，對于在縱深層次和更廣領(lǐng)域全面貫徹落實(shí)黨和國家方針政策，推進(jìn)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展具有十分重要的意義。

二、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是解決基層治理難題的迫切需要

按照治理理論的觀點(diǎn)，社會治理是包含政府、企業(yè)、第三部門等在內(nèi)的多元主體協(xié)同治理。但是，毫無疑問政府是國家治理的主體性力量并承擔(dān)主導(dǎo)性角色，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平的變化，不斷調(diào)整政府的角色及其治理方式，是現(xiàn)代化進(jìn)程的重要組成部分，也是現(xiàn)代國家治理體系建構(gòu)的核心問題。如何更有效地管理農(nóng)村基層組織，充分發(fā)揮基層組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，保障農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展保持健康穩(wěn)定態(tài)勢，成為當(dāng)前擺在黨和政府面前，尤其是值得基層政府高度重視的嶄新課題。基層往往是矛盾問題的交匯地，越深入基層，越能觸摸到現(xiàn)實(shí)的堅(jiān)硬；基層也常常是改革創(chuàng)新的發(fā)源地，越了解基層也越能感受到希望的生長。在日益復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)面前，優(yōu)化基層治理模式，實(shí)現(xiàn)基層和諧善治，需要尋找更加有力的改革支點(diǎn)。當(dāng)前的改革已經(jīng)步入“深水區(qū)”，與“摸著石頭過河”階段相比，面臨的社會環(huán)境更為復(fù)雜，也需要付出更為艱辛的努力。通過改革突圍、依靠創(chuàng)新開路，已經(jīng)成為基層政府和干部必須接受的現(xiàn)實(shí)選擇。這既需要基層干部在意識和能力上主動與時(shí)代發(fā)展、改革創(chuàng)新對表，也需要把頂層設(shè)計(jì)與基層探索對接起來。在城鎮(zhèn)化加速、社會利益分化加劇、社會矛盾多發(fā)的時(shí)代，如何維護(hù)社會穩(wěn)定，解決各類社會沖突，已成為了地方執(zhí)政者最重要的工作之一。國家治理能力不僅僅是制度的整合和應(yīng)對社會變動的能力，更主要是執(zhí)政者的理政能力，說到底還是執(zhí)政者的能力。[2]在這一社會背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會管理中的基礎(chǔ)性作用更加顯著，承擔(dān)的社會服務(wù)任務(wù)更加繁重，維護(hù)和諧穩(wěn)定的功能更加突出。要解決日趨復(fù)雜的基層治理難題，迎接來自各個(gè)方面的挑戰(zhàn)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的有效路徑。

三、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力的現(xiàn)實(shí)需求

當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著財(cái)政吃緊和社會認(rèn)同雙重困境。在財(cái)政狀況方面，分稅制改革將中央與地方政府之間的財(cái)政職權(quán)重新劃分，同時(shí)地方各級政府比照這種方式，形成了地方政府之間包括與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政職權(quán)的基本配置。中央擁有財(cái)政稅收的最大權(quán)力，而最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)權(quán)空間則被逐級壓縮。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共財(cái)政能力偏弱的狀況更加明顯，無力提供公共服務(wù)和有效進(jìn)行社會管理。在社會認(rèn)同方面，社會普遍對其產(chǎn)生認(rèn)同危機(jī)，甚至不少人主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制。如周天勇等學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍龐大，直接增加了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；政府層級過多，信息量損失和信息失真的概率加大；運(yùn)作的效率越來越低，投入的成本相當(dāng)高昂，但是提供的服務(wù)卻相對少；機(jī)構(gòu)自我膨脹，制造工作，增加了消耗，摩擦不斷。在加快建設(shè)服務(wù)型政府和社會主義新農(nóng)村以及新型城鎮(zhèn)化的多重作用下，如何進(jìn)一步深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制改革，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力，是擺在黨和政府面前的一道實(shí)踐難題，也是引起理論工作者高度關(guān)注的熱點(diǎn)課題，而推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化無疑是破解這一難題的有效路徑。通過加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理體系建設(shè)，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的基層公共服務(wù)供給機(jī)制，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)限，界定、細(xì)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致、人事相配；通過完善法律、法規(guī)，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需承擔(dān)的法律責(zé)任，對不應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的職責(zé)，不再列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)目標(biāo)考核內(nèi)容，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不該管、管不了的事交給企業(yè)、社會組織和中介組織承擔(dān)；加快推進(jìn)上級委托授權(quán)機(jī)制建設(shè)，通過省級地方政府立法，加快確認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體地位，提高執(zhí)法效率與質(zhì)量。通過推進(jìn)政府治理體系現(xiàn)代化，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能配置立足于提供農(nóng)村公共服務(wù)，杜絕利用行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)，尤其要避免欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)

鎮(zhèn)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，弱化公共服務(wù)職能；提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)，通過建立完善農(nóng)村基層干部的選拔任用、教育培訓(xùn)、考核評價(jià)、保障激勵(lì)和監(jiān)督管理等工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部由經(jīng)驗(yàn)型、權(quán)力型向?qū)W習(xí)型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，提高農(nóng)村公共管理、服務(wù)的水準(zhǔn)。[3]通過推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，逐步深化行政體制改革，理順政府和社會的關(guān)系，強(qiáng)化政府社會管理和公共服務(wù)職能，引導(dǎo)社會各方面積極有效地參與社會管理服務(wù)。

四、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府體系治理能力現(xiàn)代化的客觀需要

行政機(jī)關(guān)是按照國家憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定而設(shè)立的龐大的有機(jī)整體，一般包含中央政府和地方政府兩大部分。相較于其他國家機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的設(shè)置相對復(fù)雜，是一個(gè)龐大的組織系統(tǒng)，有著自身的結(jié)構(gòu)體系。中國特色的行政管理采用“直線—職能”的組織體制和“條塊結(jié)合”的治理模式，在責(zé)任機(jī)制上實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，中央政府領(lǐng)導(dǎo)地方各級政府工作，國務(wù)院各職能部門與地方各級政府職能部門之間存在基本對應(yīng)關(guān)系。這樣的行政組織體制使得我國的行政機(jī)構(gòu)體系成為“鐵板”一樣的有機(jī)體，這也使得我們完全有理由相信，政府治理能力現(xiàn)代化是包含中央政府和地方政府在內(nèi)的整個(gè)政府體系的治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是整個(gè)政府體系中最基礎(chǔ)層級的政府，是與廣大農(nóng)村和農(nóng)民群眾聯(lián)系最為密切的基層政府，也是農(nóng)村群眾接觸最多、最直接和最廣泛的政府機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府我國數(shù)量最多、層級最低的政府，是龐大政府體系的基礎(chǔ)和重要組成部分，是整個(gè)政府體系實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)進(jìn)程中不可或缺的一環(huán)。但我們也必須認(rèn)識到，由于經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多種因素的制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其他較高層級政府相比，在政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，具有起點(diǎn)低、步伐慢、困難多等特點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，在整個(gè)政府體系的治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既是重點(diǎn)也是難點(diǎn)，對整體政府體系的治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程具有制約作用，其治理能力現(xiàn)代化建設(shè)狀況關(guān)系到政府治理能力現(xiàn)代化的整體成果。沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力現(xiàn)代化，就不可能實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府系統(tǒng)的治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。

從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是一個(gè)“關(guān)鍵詞”的變化，是治國理政總模式包括權(quán)力配置和行為方式的一種深刻的轉(zhuǎn)變。這是生產(chǎn)力對生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)對上層建筑的必然要求。從“管理”到“治理”的跨越，說明我國將在完善和發(fā)展中國特色社會主義制度方面，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力建設(shè)方面，采取具有革命性的變革，把中國帶入改革開放的新階段。[4]面對這樣一個(gè)全新命題，作為最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力現(xiàn)代化既是重點(diǎn)又是難點(diǎn)。通過推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化，進(jìn)而推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各項(xiàng)工作和廣大農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)快速發(fā)展，并最終助推實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”。

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[4]周小菲.治理體系和治理能力如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化[N].光明日報(bào)，2013-12-4.

基金項(xiàng)目：本論文為2014年度省社科聯(lián)、省經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題的階段性成果，課題編號為SKL-2014-2624。