論行政規則

摘 要 行政立法以外的普遍性規則至今未形成一個為理論界和實務界廣為接受的名稱，相關的理論也存在爭議。本文僅對行政規則的概念和性質進行研究。行政規則是具有公權力的組織，為了規范秩序或運作，依據法律、法規的授權或自身的行政權能，所發布的除行政立法外具有普遍約束力的命令。行政規則具有規范性和行政性。在行政規則的研究中，一個很重要的原則是立足我國法治實踐，這是本文的指導思想。

關鍵詞 行政規則 類型化行政立法以外的普遍性規則至今未形成一個為理論界和實務界廣為接受的名稱，相關的理論也存在爭議，這不僅帶來了理論研究上的一些困難，也不利于行政實務的規范和有序發展，因此對其進行研究具有重要的理論和現實意義，本文僅對行政規則的概念和性質進行研究。

一、行政規則的概念

在我國，如何界定行政立法以外的普遍性規則是有爭議的，學者之間并沒有形成統一的認識，有“規范性文件”、“行政規范性文件”、“其他規范性文件”、“行政規定”、“行政規章”、“規定行政措施、發布抽象性的決定、命令”等數十種不同的稱謂，而且對其內涵和外延也存在不同的界定，造成了理論研究的混亂，不利于學術的交流和探討。

1、名稱的確定

概念法學強調，“沒有范疇，就意味著沒有理性思維，沒有理論活動和理論表現。”行政規則的概念研究是行政規則的一切理論研究的起點，而概念研究的第一步就是概念名稱的確定。但是可以看到，在我國理論界，對于行政規則這一同樣的事物竟有數十種不同的稱謂，理論爭議之大竟到如此地步。本文不敢班門弄斧的認為“行政規則”這一稱謂必然比其他的稱謂恰當、科學，采用這一稱謂是基于以下原因：以“其它行政規范性文件”為例，這一稱謂有兩個不足之處。其一，這一概念更多的是一個學理概念，而不是法律概念，不利于在法律實踐中的運用；其二，作為學理性的概念，這一指代過于含糊，其外延似乎有無限之廣之嫌。而“行政規則”一詞可以克服上述不足。

2、行政規則的概念

我國大陸學者對行政規則的研究具有研究不足的特點，大都是將其定義為由行政主體制定的除行政法規、規章以外的具有普遍約束力的行政規范性文件，這種論述過于籠統和模糊。比如有學者認為，行政規則是“行政機關基于行政指揮權或領導權，對下級行政機關及其所屬工作人員所發布的不直接約束相對人的一般抽象性規定”。筆者認為行政規則的概念應定義為：行政規則是具有公權力的組織，為了規范秩序或運作，依據法律、法規的授權或自身的行政權能，所發布的除行政立法外具有普遍約束力的命令。

3、行政規則的特征

根據這一定義，行政規則具有以下特征：

（1）行政規則的制定主體是具有公權力的組織。依據傳統的行政主體理論，行政主體僅包括行政機關和法律法規授權的組織，但可以看到，隨著我國法治進程的推進，在民主生活中出現了一些其他的主體，比如行業組織和基層群眾性自治組織，這些主體實際上行使著廣泛的行政權。將這類包括在行政規則概念之內，既可以更好的反映我國的行政實踐現狀，又可以反過來更好的指導行政實踐。

（2）行政規則的制定依據，既可以是公權力組織的行政權，也可以是法律、法規的授權。“現代社會中，行政機關的行政權中蘊含著立法因素；議會的立法權在傳授給行政機關行使的立法權也是行政立法權的組成部分。”

（3）行政規則不僅可以產生外部的法律效果，而且可以產生內部的法律效果。這意味著，不僅產生外部法律效果的行政規則可以作為司法審查的對象，而且產生內部法律效果的行政規則可以作為司法救濟的對象。理論上的依據是行政法上的“重要性理論”原則，內部行為一旦侵害了相對人重要權利，就應納入司法審查。而從實踐中看，將產生內部法律效果的行政規則納入司法審查范圍，可對相對人的合法權益進行更好的保護，不再產生師出無名的尷尬，比如在“亞泰訴中國足協案”等類似案件中。

二、行政規則的性質

1、行政規則具有規范性的。所謂規范性，具體而言是指行政規則規范的對象是不特定的人和事，并且可以反復適用；具有抽象性的；行政規則對人的行為具有導向性，規定人們可以做什么，不得做什么，應該做什么；具有強制性，以國家強制力作為后盾。

2、行政規則具有行政性的。行政規則的行政性是由行政規則的制定目的決定的，即同行政法律法規一樣，都是為了貫徹執行國家的法律、法規、規章及黨和國家的方針、政策，實現行政管理職能。因此行政規則的內容也具有行政性。行政規則的行政性還體現在行政規則的制定主體上，即公權力的組織，包括行政機關和法律法規授權的組織及其他行使公權力的社會組織。

三、結語

行政規則對現代行政的重要性是不言而喻的，而學者對行政規則研究的不足也是有目共睹的，對行政規則的概念和性質的研究的不足只是一方面，需要學者進行繼續的努力。在行政規則的研究中，一個很重要的原則是立足我國法治實踐，這是本文的指導思想，唯有此才能更好的推進行政規則的理論研究，同時為我國的法治建設提供更好的理論指導。

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（作者單位：徐聞縣人民法院）