反思“國有經濟強國論”

自秦漢以來，中國一直未建立起充分競爭的市場經濟體制，民間經營活動一直受到政府諸多限制，政府也一直在市場上壟斷了最有利可圖的行業和經營領域。如錢穆所說：“漢武帝以后，對社會上可獲大利的工商業，一向都由政府控制，不讓私人自由經營。因此，對農業則輕徭薄賦，平均地權；對工商業則限制發展。”（《國史大綱》，第67頁）。經濟史家把此種經濟體制概括為“國家統制下的市場經濟”，也就是由政府控制國民經濟命脈，壟斷關鍵行業和重要資源，在此前提下，允許民間自主經營，允許市場經濟在一定程度上發展。

從長期后果來看，限制民間自由經營和實行政府壟斷阻礙了國家的經濟發展。其原因是政府壟斷不僅阻止了民間自由進入，而且抑制了企業家創新潛能的充分發揮，從而阻礙了新產業的興起和經濟結構的轉型。用熊彼特的話說，經濟發展是“創造性毀滅”（creative destructi·n）的過程，是不斷創造新的行業和新的市場、同時也在不斷淘汰原有的行業和原有的市場的過程。然而，這一過程的展開高度依賴于企業家敢冒險的創新行動。在人類經濟發展史上，我們看到，正是一群敢于冒險的企業家在手工紡織時代嘗試建立機器織布廠，在馬車時代冒險建立鐵路公司，在郵政通信時代異想天開地建立互聯網公司，才帶來了真正意義上的經濟發展。所以，熊彼特說：“從木炭爐到我們今天煉鋼爐的鋼鐵工業歷史，從水車到現代電廠的電力生產設備的歷史，從郵遞馬車到飛機的運輸史，全都是革命的歷史。國內國外新市場的開辟，從手工作坊到像美國鋼鐵公司這種企業的組織發展，說明了產業突變的同樣過程——它不斷地從內部使經濟結構革命化，不斷地破壞舊的結構，不斷地創造出新的結構。”（《資本主義、社會主義與民主》，第146-147頁）。政府壟斷的最大后遺癥，恰恰是限制和打擊了這個國家一大批潛在的企業家的創新行動，堵住了產業革命的道路，也讓整個國家的經濟系統陷入低水平循環而難以自拔。歷史上的工業革命為什么沒有發生在有著巨大人口規模和市場潛力的中國，而是發生在“蠻夷小邦”但依靠市場經濟起家的英國，即是無數證據中最令人深思的一項證據。

既然如此，為什么中國歷代王朝都堅持要壟斷或控制國民經濟的重要行業？當然，其原因與統治集團的利益有關。統治集團通過建立國有企業以控制關鍵性資源和壟斷最有利可圖的行業，能夠獲得巨額租金和壟斷利潤。不過，僅僅從統治集團追求自身利益的角度，難以完全回答這一問題。這是因為，若要使政府壟斷市場的行為長期維持下去，就不能完全訴諸于自身利益，還需要盡可能說服民眾接受政府的壟斷，即需要在民眾中為政府的壟斷行為建立某種合法性。在中國，此種合法性即是政府主張的國家壟斷的正當性，其核心觀點認為，把國有經濟做大做強，能夠增強國家的綜合國力，實現國家的長治久安，所以，國家必須控制國民經濟命脈，國有經濟必須在重要行業和關鍵領域中保持壟斷或控制地位。我們把此種關于政府壟斷的合法性主張簡稱為“國有經濟強國論”。

首先我將指出，“國有經濟強國論”不是當代的新發明，而是秦漢以來中國經濟思想的官方傳統，屬于官方經濟思想的一個重要部分。然后，我再來討論，這種“國有經濟強國論”是否可靠，是否能經受中國歷史和當代國際經驗的檢驗。

一、“國有經濟強國論”的起源

在中國歷史上，人們很早就認識到市場經濟能夠促進國家繁榮和民眾富裕。司馬遷盛贊市場經濟“上則富國，下則富家”，其原因是市場機制能夠充分激發每個人創造財富的潛能：“人各任其能，竭其力，以得所欲。故物賤之徵貴，貴之徵賤，各勸其業，樂其事，若水之趨下，日夜無休時，不召而自來，不求而民出之。豈非道之所符，而自然之驗邪？”（《史記·貨殖列傳》）此種市場機制即是后來經濟學家所說的“看不見的手”。所以，司馬遷告誡統治者，政府最好的經濟政策是自由放任，放手讓市場經濟發展，所謂“善者因之，其次利導之”；如果政府也參與市場經營活動，此即“最下者與之爭”，是最糟糕的經濟政策（《史記·貨殖列傳》）。

然而，自司馬遷之后，自由經濟思想在中國歷史上幾成千古絕響，統治者治理國家所依據的是另一種經濟思想，即法家提出的統制經濟思想。法家從鞏固統治者的政權、增強國家對民眾的統治能力出發，論述如何制定經濟政策，如何設計經濟制度，其思想形成法家的統制經濟思想。此種經濟思想與英國18世紀亞當·斯密時代的政治經濟學形成鮮明對比。亞當·斯密說：“被看作政治家或立法家的一門科學的政治經濟學，提出了兩個不同的目標：第一，給人民提供充足的收入或生計，或者更確切地說，使人民能給自己提供這樣的收入或生計；第二，給國家或社會提供充足的收入，使公務得以進行。總之，其目的在于富國裕民。”（《國民財富的性質和原因的研究》，下卷，第1頁）。與“富國裕民”的目標相比，法家著眼于“強國治民”，即如何運用經濟政策達到增強統治者的國力、使民眾易于統治之目標。其中一項主要的經濟政策即是由國家壟斷國民經濟的重要行業和關鍵領域，限制民間自由經營，使得民眾更易于接受國家的支配。

“國有經濟強國論”起源于法家的統制經濟思想。此種經濟思想形成于戰國至西漢時期，并在漢武帝時期大規模付諸實踐，其理論主要是《商君書》的農戰理論和《管子》的輕重論。其中，《管子》的輕重論是集大成者，它系統地論述了國家控制和壟斷市場的理論基礎與政策主張，并為后世統治者基本沿用。

“輕重”的原意是指錢幣的輕重，以及對應的市場上貨物多寡與價格漲跌。法家看到，商人通過掌握市場上的“輕重之勢”，就可以利用市場供求變化和價格漲跌從中牟利，因而把它引申為統治者也可以通過在市場上的壟斷行為，掌握對民眾（包括商人）的輕重之勢，以達到增強國力和控制民眾的目標，所謂“以輕重御天下”。

“以輕重御天下”是《管子》輕重論的核心思想，其含義是統治者要達到增強國力的目的，就必須掌握對民眾的輕重之勢，在經濟上取得對民眾的支配地位，從而使得民眾易于順從國家的統治。為此，輕重論者提出的主要政策有兩項，一是“掌握予奪貧富之權”，一是“為籠以守民”。

掌握對民眾的予奪貧富之權，就是由國家控制民眾的經濟命脈，使得民眾在經濟上高度依賴于國家。“先王知其然，故塞民之養，隘其利途。故予之在君、奪之在君、貧之在君、富之在君。故民之戴上如日月，親君若父母”（《管子·國蓄》）。所以說：“夫富能奪，貧能予，乃可以為天下”（《管子·揆度》）。這里所謂“奪”，不是指直接剝奪富人的財產，而是要把有大利的行業從富商大賈手中奪過來，由國家獨占。至于“貧能予”的“予”，也不是白白送給窮人，而是通過控制金融和生產資料，向農民放貸和賒銷。因此，“掌握予奪貧富之權”就需要依靠“為籠以守民”（《管子·國蓄》）。“籠”即壟斷，“守”是控制和支配。法家認為，壟斷是增強統治者的國力和控制民眾的有效手段，并概括為“利出于一孔者，其國無敵。出二孔者其兵不詘。出三孔者不可以舉兵。出四孔者其國必亡。先王知其然，故塞民之養，隘其利途”（《管子·國蓄》）。

“為籠以守民”的主要措施是“官山海”（《管子·海王》）與“官天財”（《管子·山國軌》），也就是對重要資源和主要行業實行國家壟斷。在漢武帝時期，“官山海”與“官天財”的主要措施是鹽鐵專賣。由于鹽是民眾的生活必需品，鐵器是農業和手工業的主要工具，所以，國家只要壟斷了這兩種產品，也就控制了民眾的經濟命脈。國家通過高價出售鹽鐵，一方面讓民眾自愿繳納錢款，另一方面也使得民間工商業者難以獲大利。這后一個用意即是法家所主張的“殺正商賈之利”（《管子·輕重乙》及《管子·輕重丁》），使“大賈蓄家不得豪奪吾民”（《管子·國蓄》）。法家認為，“大賈蓄家”之存在是對國家政權的一種威脅，因為他們以其財富支配和役使一部分民眾，消弱了國家的力量。因此，國家需要抑制商人的財富，抑制方式即是由國家壟斷重要資源和關鍵行業，既使得商人難以獲大利，也使得商人同樣處在國家的控制之下。

二、“國有經濟強國論”的近現代演變

鴉片戰爭之后，中國政府面臨的一大挑戰是如何建立現代工業體系，以應對西方列強和東鄰日本的軍事侵略與經濟競爭。因此，傳統的“國有經濟強國論”需要適應現代經濟發展的要求。但是，其基本原則沒有改變。

晚清洋務運動是中國仿照西方技術建立現代工業的起步階段。當時，清政府面臨嚴重的財政危機，除了投資創辦軍工企業以外，已無力投資民用工業和交通運輸業。在這種窘迫的情況下，清政府采用的策略是既要吸引商人投資現代企業，又要由政府控制這些企業。為了解決這一難題，清政府采用李鴻章的主張，實行“官督商辦”或“官商合辦”，此即“官為維持，商為承辦”。“官為維持”是指由政府官員控制企業的決策權和人事權，“由官總其大綱，察其利病”；“商為承辦”是指吸引商人投資，由商人承擔經營責任和經營風險，“所有盈虧，全歸商人，與官無涉”（《李文忠公全書》《奏稿》卷二十：《試辦招商輪船折》）。

張之洞發展了李鴻章的“官為維持，商為承辦”的思想，提出“利權分開論”，以論證“官督商辦”的合法性。所謂“利權分開論”，是指商人投資辦企業可以獲利，但不能掌權，企業的控制權須掌握在政府官員之手，此即“官權”。他說：“蓋國家所宜與商民公之者利，所不能聽商民專之者權”（《勸學篇》）。為什么要在商人投資的企業中設置官權呢？張之洞的理由是，官權是為了“治理安危之事”。張之洞認為，如果沒有官權，政府就難以鎮壓工人罷工鬧事，難以控制商人的不法行為，難以維護社會秩序，導致“愚民必喜，亂民必作，紀綱不行，大亂四起”。所以，在企業中，“應由我等（即官員）執掌人事權和經營權，爾等（即出資的商人）取得應得利潤則當滿足”（《勸學篇》）。

不難看出，李鴻章的“官督商辦論”和張之洞的“利權分開論”，是“國有經濟強國論”的變種，是在國家無力投資的困境中，控制新式企業和新興產業的變通辦法。那些由政府授權創辦的官督商辦企業和官商合辦企業，雖然不是完全意義上的國有企業，卻是受政府直接控制的企業。

南京國民政府成立之后，傳統的“國有經濟強國論”開始轉變成現代的國家統制經濟學說。統制經濟學起源于德國和意大利，于20世紀20年代末和30年代初傳入中國，它主張政府對經濟活動實行全面控制，由政府直接組織或指導全國的生產與交易活動。統制經濟學與法家的經濟思想是相通的，都是為了鞏固中央集權和增強統治者的國力。所以，國民政府成立伊始，即接受了統制經濟學的主張，開始籌劃建立國有經濟體系。1928年11月，國民黨中央政治會議通過《建設大綱草案》，規定：“凡關系全國之交通事業，如鐵路、國道、電報、電話、無線電等，有獨占性質之公共事業，如水、電、商港、城市公共事業等，關系國家前途之基本工業及礦業，如鋼鐵業、基本化學工業、大煤礦等，悉由國家經營之。”30年代初，國民政府實業部制定《實業四年計劃》（1933-1936），計劃將全國工礦業、交通運輸業和通信業置于國家的統制之下。1937年2月，國民黨五屆中執會第三次會議通過由蔣介石等四名委員提出的《中國經濟建設方案》，提出中國的經濟建設必須實行計劃經濟，其宗旨就是擴大國家資本，壟斷全國的經濟命脈。

三、是否是國家的長治久安之道？

通過對“國有經濟強國論”的歷史考察，我們有必要探討一個重大問題：鼓勵國有企業做大做強，強調國有經濟必須控制國民經濟命脈，必須在國民經濟中保持控制力，是否能真正實現國家的長治久安？

探討這一個問題有兩個原因。一個原因是，兩千多年來的中國歷史表明，由國有經濟控制國民經濟命脈，雖然在短期內統治者獲得了可觀的利益，但是，并沒有真正帶來國家的長治久安，也沒有在長期內鞏固統治者的政權，反而導致國家積貧積弱，最終引發社會動亂和王朝崩潰。因此，我們認為，這種經濟思想是否可靠，值得懷疑。另一個原因是，在當代中國，“國有經濟強國論”仍然是國家主流經濟思想的組成部分，并用于指導國有經濟的戰略重組。如中共十五屆四中全會通過的《關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》：“世紀之交，和平和發展依然是時代的主題，但霸權主義和強權政治有新的發展。綜合國力越來越成為決定一個國家前途命運的主導因素。我們要增強國家的經濟實力、國防實力和民族凝聚力，就必須不斷促進國有經濟的發展壯大……搞好國有企業的改革和發展，是實現國家長治久安和保持社會穩定的重要基礎。”

當然，當代中國所處的國際環境和面臨的挑戰已今非昔比，歷史經驗雖可資借鑒，但不能為我們回答上述問題提供直接答案。為此，我們還需要進行國際比較，比較當代各國的國有經濟在本國經濟中所占比重的高低，分析這一項比重與國家的政治穩定和國際競爭力之間的關系。

在國際比較之前，我們先看中國的數據。1998年以后，經過國有企業改革和重組，中國的國有經濟已大規模收縮，但是，仍然在國民經濟中保持控制地位，壟斷或控制了金融、石油、石化、煤炭、有色金屬、電力、電信、鐵路、民航、海運、食鹽、煙草、軍工、糧食進出口貿易等關鍵性行業或這些行業的關鍵領域。以國有經濟在全國GDP中所占比重來衡量，中國的國有經濟所占比重目前約為25%左右。25%的比重是什么概念呢？世界銀行曾經統計了76個國家在1978至1991年間的國有經濟比重（不包括中國、蘇聯、東歐等社會主義國家），結果如下：發展中國家的國有經濟占本國GDP的比重平均為10.7%，發達國家平均為4.9%；在發展中國家中，非洲國家的此項比重最高，平均達到18.4%。我們再按國別來看，在這76個國家中，發達國家的國有經濟比重普遍較低，如美國為1.4%、英國為4.6%、德國為7.1%、法國為10.5%。國有經濟比重較高的都是貧窮和政局不穩的國家，如阿爾及利亞（64.6%）、埃及（34.1%）、蘇丹（48.2%）、圭亞納（41.2%）、委內瑞拉（23.1%）、贊比亞（30.9%）、扎伊爾（22.8%）、突尼斯（30.2%）等。

上述比較結果可以說明兩點：第一，1998年以后，雖然中國經歷了國有經濟大規模收縮和重組，但是，國有經濟比重仍高于世界上絕大多數國家，特別是明顯高于經濟發達的歐美國家；第二，從國際范圍來看，國有經濟在本國經濟中比重較高，并不能帶來該國在國際上也具有較高的競爭優勢，也不能帶來國內政治的長期穩定，非洲國家就是典型例子。那些國有經濟比重很高的非洲國家，也正是政局不穩、貧窮落后的國家。所以，通過做大做強國有經濟來增強國家的國際競爭力，并在長期內鞏固國家政權，這種觀點在國際上是不成立的。我們還可以用另一個事實來反思這種觀點：有一些國家，其國有經濟在本國經濟中所占比重一直很低（如當今美國和歷史上的英國），但是，卻具有強大的國際競爭力，其國內政治也能保持長期穩定。

以美國來說，美國法律對政府從事經濟活動有嚴格限制，國有企業只允許從事私人無法做、做不好或無利可圖的公益行業，如郵政、公共交通、自來水供應、污水處理、博物館、森林公園、水利工程、航天、養老、醫療保險、存款保險等領域。如美國著名的大型國有企業田納西流域管理局（Tennessee Valley Auth·rity），成立于1933年，其職能主要是從事流域內防洪、灌溉、發電、生態保護、流域規劃等公益性事業。再如公共廣播公司（C·rp·rati·n f·r Public Br·adcasting），它負責推動和批準公益性廣播服務，但本身并不擁有電臺或電視臺，而是通過扶持全國聯網服務，及向私營電臺、電視臺付費，以鼓勵發展公益性的電視和電臺廣播。誠然，在美國一些關鍵行業（如金融業）也有國有企業的參與，如聯邦存款保險公司（Federal Dep·sit Insurance C·rp·rati·n）（成立于1933年），它通過為所有商業銀行的儲戶提供存款保險，以及監督商業銀行的運營風險和接管破產銀行，來維持美國金融體系的穩定和增強公眾信心。但是，聯邦存款保險公司不從事金融業務，更不能追求在金融行業占據主導地位或控制地位。

因此，從總體上說，美國的國有企業主要是從事公益活動，提供公共服務，不以盈利為目的，更不會在國民經濟的重要行業（如金融、電信、能源、交通運輸、軍工等）占據控制地位。但是，這并不妨礙美國從一個窮鄉僻壤的農業國一躍成為當今世界最強大的國家，同時，也不妨礙美國保持國內政治的長期穩定。

所以，無論是從中國的歷史教訓來看，還是從國際經驗來看，“國有經濟強國論”都是難以成立的。當前，正值中國朝野推動新一輪經濟體制改革的時期，我們需要走出傳統思想的束縛，反思這種思想的合理性，在強國環伺的當今世界重新思考強國之道。

（作者為浙江大學經濟學院教授、博士生導師，經濟系主任，浙江大學科斯經濟研究中心執行主任）