完善政府間財稅體制

在近期召開的中國發(fā)展高層論壇上，有國家領(lǐng)導(dǎo)人表示，有關(guān)部門在密集調(diào)研、精心設(shè)計的基礎(chǔ)上，將明確深化財稅體制改革的路線圖和時間表。改革將以改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度為重點(diǎn)，深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度。

本刊記者就財稅改革的熱點(diǎn)問題，專訪了國家開發(fā)銀行原副行長劉克崮。

《新理財》：您可以說經(jīng)歷了過去三十年的財稅改革歷程，您怎么看待這些年的改革？

劉克崮：過去三十年的中國財稅改革歷程可以概括為“四條線索”+“兩個板塊”。

“四條線索”又包括“兩條主線”、“兩條輔線”。“兩條主線”指國家與企業(yè)、個人的關(guān)系，中央與地方兩對分配關(guān)系的理順與規(guī)范；“兩條輔線”則指收入和支出管理制度的重塑與發(fā)展。

“兩個板塊”表現(xiàn)的是“國有資產(chǎn)、資源管理”和“財政宏觀調(diào)控”兩大領(lǐng)域中制度或機(jī)制的創(chuàng)新與完善。這兩年比較突出的問題是大量國有土地產(chǎn)生的系列問題，到底誰來管理？

《新理財》：當(dāng)前財稅體制運(yùn)行中有哪些突出的矛盾和問題？

劉克崮：第一，政府管理責(zé)任與支出責(zé)任的邊界劃分不夠明確。政府的管理責(zé)任在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)叫守夜人，包括功能、職責(zé)。一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、公共衛(wèi)生、就業(yè)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障等支出責(zé)任，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，其中有些事項推給了市場，例如依靠捐款建設(shè)“希望小學(xué)”；而有些應(yīng)由企業(yè)或民間投資的技術(shù)改造、擴(kuò)大再生產(chǎn)等，卻由政府直接投資。

第二，政府間管理責(zé)任與支出責(zé)任劃分不夠清晰。2012年，中央和地方的公共財政收入占比分別約為48%和52%，支出占比分別約為15%和85%，約33%的收入由中央先集中再向地方轉(zhuǎn)移，涉及近4萬億的規(guī)模。

第三，政府收入體系存在結(jié)構(gòu)性問題。政府收入總量中可統(tǒng)籌的公共財政收入比重偏低。2012年，全國公共財政收入占全口徑政府收入的比重為71.6%，不可統(tǒng)籌的（包括社會保險基金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算）占28.4%；稅制結(jié)構(gòu)不合理。我國間接稅收入占比接近70%，高于OECD所有成員國；地方稅體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，地方政府缺乏穩(wěn)定的收入來源。

除此之外，還有其他方面的問題與矛盾也比較突出，比如地方債務(wù)、財稅基礎(chǔ)信息、國有資本與公共資源管理、配套改革、財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范等等。

《新理財》：十八屆三中全會《決定》留給您哪些深刻印象呢？

劉克崮：最深刻的是十八屆三中全會決定指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。

我認(rèn)為十八屆三中全會的文件有四大亮點(diǎn)：政府間的財稅體制；收入分配關(guān)系的穩(wěn)定，包括：廣義稅負(fù)的穩(wěn)定、穩(wěn)定中央和地方的關(guān)系；稅收稅制；透明預(yù)算。

《新理財》：如何完善政府間的財稅體制呢？

劉克崮：需要做到一是政府間職責(zé)、權(quán)限與支出責(zé)任相適應(yīng)。二是完善政府間收入劃分。三是完善政府間財力調(diào)節(jié)機(jī)制。

《新理財》：怎么理解“職責(zé)、權(quán)限與支出責(zé)任相適應(yīng)”？

劉克崮：首先我解釋一下我為什么說要職責(zé)、權(quán)限與支出責(zé)任相適應(yīng)。我認(rèn)為政府“權(quán)”前面是“責(zé)”。其根本就是明確政府的職責(zé)，相應(yīng)的再確定權(quán)力，這些都確定了之后再說哪些地方需要花錢。

其根本就是明確政府該干什么，明確了這些之后，再明確這些在中央之間怎么劃分，各級政府之間怎么劃分。這是政府的功能。

再說政府的責(zé)任，責(zé)任有三個方面：支出責(zé)任、收入劃分、調(diào)節(jié)（也就是轉(zhuǎn)移支付）。

具體來說，其邏輯關(guān)系是：政府與市場、社會關(guān)系的正確處理決定了政府的功能，政府功能決定了政府的職能，職能衍生出應(yīng)該承擔(dān)什么樣的管理職責(zé)、權(quán)限，責(zé)、權(quán)再細(xì)化為支出責(zé)任。有些時候權(quán)限與責(zé)任并不一定馬上對上，有些時候有了責(zé)任并不一定需要錢。所以說職責(zé)清楚了，就不能一下跳到財力去。

上述的這個邏輯銜接就是三種全會提到的建立“事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”的制度，我主張就是建立“責(zé)、權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)”。中央這樣的提法應(yīng)該是有著綜合歷史傳統(tǒng)提法等的相關(guān)考慮。

《新理財》：如何做到“職責(zé)、權(quán)限與支出責(zé)任相適應(yīng)”呢？

劉克崮：第一，按照國際普遍采用的中央、省、市縣三級政府的行政架構(gòu)來劃分職責(zé)，而非五級政府。中央負(fù)責(zé)全國、全局的大事，協(xié)調(diào)跨區(qū)域、跨省域事項；省級政府能做的事盡量劃給省，市縣政府能做的事盡量劃給市縣，省級政府負(fù)責(zé)跨市縣、省域內(nèi)事項。

第二，將現(xiàn)有地方政府承擔(dān)的部分政權(quán)類職責(zé)，上收至中央政府，包括司法、公安、民兵、邊海防、海關(guān)、國稅等工作職責(zé)和工作設(shè)施建設(shè)責(zé)任。

第三，中央政府承擔(dān)提供基本公共服務(wù)和人民群眾基本生存條件“兜底”職責(zé)。

第四，中央政府本級獨(dú)立承擔(dān)的職責(zé)盡可能由中央自身機(jī)構(gòu)完成，少用委托地方政府完成的方式；中央自身機(jī)構(gòu)能力不足的，應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。

第五，做實(shí)市縣級政府職責(zé)，為本區(qū)域居民提供衣食住行等基本生活服務(wù)和改善型服務(wù)，為本地微觀經(jīng)濟(jì)主體、社會組織的基本活動提供服務(wù)，政公用設(shè)施，維護(hù)本地市場秩序、社會治安及社會和諧穩(wěn)提供文化、體育、娛樂設(shè)施服務(wù)，提供市縣域基礎(chǔ)設(shè)施、維護(hù)本地市場秩序、社會治安及社會和諧穩(wěn)定。

第六，配套進(jìn)行政府間行政管理體制改革和法治工作，提高政府間職責(zé)與支出責(zé)任劃分制度的穩(wěn)定性。上述職責(zé)變動暫不改變現(xiàn)行中央和地方政府收入分配的數(shù)量關(guān)系，保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定。

《新理財》：您一直強(qiáng)調(diào)機(jī)制建立的重要性，在您看來，應(yīng)該建立什么樣的透明預(yù)算機(jī)制呢？

劉克崮：我一直倡導(dǎo)構(gòu)建全口徑預(yù)算管理體系，把分散在某些部門的預(yù)算編制、分配權(quán)集中到財政部門，實(shí)現(xiàn)財政部門統(tǒng)籌安排全部財政資金。進(jìn)一步探索公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險預(yù)算之間的有機(jī)銜接機(jī)制。

具體來說，我認(rèn)為應(yīng)該探究建立預(yù)算制衡機(jī)制。將預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行、監(jiān)督相對分開。第一，國務(wù)院成立國家預(yù)算編制委員會，下設(shè)辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算編制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門間、中央與地方及地方間利益。第二，全國人民代表大會行使審批權(quán)。第三，全國政協(xié)對審批參與討論、進(jìn)行監(jiān)督。第四，財政部門負(fù)責(zé)預(yù)算編制基礎(chǔ)工作和執(zhí)行。第五，國務(wù)院審計部門對各部門、各地區(qū)財政運(yùn)行情況進(jìn)行審計。第六，加強(qiáng)人大和國務(wù)院兩級審計監(jiān)督機(jī)制。

《新理財》：自十八屆三中全會召開之后，房地產(chǎn)稅這一話題就一直熱度不減，對此，您有怎樣的看法？

劉克崮：改革房地產(chǎn)稅要強(qiáng)調(diào)公平土地稅負(fù)，強(qiáng)化保有環(huán)節(jié)。第一，明確房地產(chǎn)稅的“社區(qū)稅”性質(zhì)和功能，逐步整合目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費(fèi)和稅收。第二，均地負(fù)、重保有、合房地、重評估、扣基本、分類率、強(qiáng)（信息）系統(tǒng)、漸覆蓋、先商（用）豪（宅）后普宅。第三，建立基層社區(qū)、地方轄區(qū)公眾參與制定、優(yōu)化房產(chǎn)稅規(guī)則的機(jī)制。 第四，下調(diào)住房用地稅負(fù)，提升工商業(yè)用地等稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。第五，簡并流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)。第六，對不同類型住房實(shí)行差異化稅率：對大眾百姓基本自住房給予納稅扣除和免稅，改善性住房微率、緩征，享受性住房低率，持有的投資性無人居住住房中率，短期持有的投機(jī)性住房高率。