《預算法》修訂之難

有“經濟憲法”之稱的預算法，與每個人息息相關，但是其能引起的關注度卻總是有限，關心它的人似乎總是那么一小部分。

也許是它不太重要，在實際生活中，我們看不見、摸不著，以至于只能在一些專家學者的呼吁中偶爾想起；也許是它太重要了，以至于我們本應關心，卻忘記了我們還能關心。

2014年全國兩會上，全國人大常委會公布，修訂《預算法》將會列入今年常委會立法工作計劃。預算法修訂終于又正式提上了議程，再次回到了公眾的視野。

而此次預算法修訂注定有著不同的意義。十八屆三中全會《決定》把“落實稅收法定原則”寫了進去，今年全國兩會上，“稅收法定原則”在多個場合被提及并引起廣泛關注，這些實際上都牽扯到《預算法》究竟如何修訂的根本性問題。

理想與現實，總是介于豐滿與骨感之間。一部預算法修訂歷經數十年，可見“落實稅收法定原則”何其難。

漫漫修訂路

關于預算法修訂，最近一次引起廣泛關注，是在2012年8月份出臺《預算法修正案（草案二次審議稿）》期間。此次二審稿廣受詬病，涉及到的修訂更多地只是一些細枝末節的改動，一些重要的核心理念和條款，并未真正觸及，離公眾的期望值還很遠。

這次意見征集后，預算法的修訂工作便出現了停滯狀態，后續工作何時開展，如何開展變得杳無音訊。

有學者認為，當時二審稿的“杳無音訊”，現在看來是好事。畢竟當時的爭議還挺多，如果匆忙通過，那無疑是一種倒退。現在正好趕上新的領導集體上臺，有了新的思路，預算法修訂或將有重大突破。

現行《預算法》是1994年3月22日在第八屆全國人民代表大會第二次會議通過的，并于次年1月1日正式施行，共有十一章，79條條法。1994年，中國政府進行了旨在劃分中央和地方財權、事權的分稅制改革，出臺了財稅領域的基本法——《預算法》，從而奠定了現行的財政、稅收體制。

從2004年首次啟動修訂以來，預算法修訂已經經歷了三屆人大。

天津財經大學財政學首席教授李煒光，長期關注并參與預算法的修訂。他認為，國家行政的權力過大，立法機構權力過小、無法形成抗衡、博弈的關系。強勢政府、弱小社會，民眾權利不到位，在這樣的情況下，預算法的修訂難上加難。

需多處修訂

現行的《預算法》，已經運行了整整20年，在財政工作中發揮著非常重要的作用，但是同時，一些條款已經與現實不符，甚至一些地方已經出現違法操作。這一點，各地財政人恐怕是感受最深的。比如地方債問題，各級政府之間的關系、全口徑預算體系問題等等，都需要從法律層面來推動。

李煒光認為，預算法修訂需要遵循幾個核心原則。一是一定要有約束政府的立法行為。要編制一個預算的籠子，把行政權力關在籠子里。二是要強化受托責任。要明確政府是服務的性質，是從法律上接受某種委托治理社會的預算問題、財政問題。三是要確保信息的真實。為決策提供科學支持。

在現行《預算法》中，結合二審稿意見，我們不妨來簡單梳理下亟待修訂的幾個方面。

比如預算完整性？從二審稿來看，首次對預算完整性進行了法律上的明文規定。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立、同時保持各類預算間相互銜接。只有解決了預算的完整性問題，才是一個值得推敲的預算法。

國庫誰經理？關于國庫的經理權問題，非常具有代表性，表面上看是財政部和中國人民銀行對于國庫“經理”還是“代理”之爭，實際上是部門之間的權力之爭。國庫監督的基本定位應該為人大監督、審計監督以及財政監督服務，確保國庫收支的合法性、真實性、準確性。確保監督的獨立性和有效性，重點在于理順各方關系及責任邊界。

人大怎么作為？在二審稿中，人大的功能，被首次單列成條，單獨細化。現行的人大監督確實存在缺失，主要體現在人、事、時等多個方面，現在的人大預算審查理念設計，其根本上有著“給權又奪權”的嫌疑。在審查的前后，支出部門完全可以不把審查當回事。如何讓人大機構真正地發揮其作用，恐怕是預算法修訂頗受關注的條款。

預算怎么公開？預算公開究竟該公開到什么樣的程度，是技術難題還是公開的誠意問題？公開是從上及下，還是由下而上？公開之后又能否解決目前廣為詬病的現實問題？

政府如何舉債？原有預算法規定地方政府不允許舉債，但是實際上地方政府廣為舉債，并且債務隱藏于各種項目之中。如果要打開地方政府舉債的口子，又該如何在新的預算法中加以體現。

……

這些問題個個都很復雜，修訂起來必定牽動各方神經。最為核心的理念無非在于，各方在法律界定的范圍之內，各司其職。

修訂或是契機

《預算法》的重要性決定了它的修訂會很漫長，背后的博弈甚至會很慘烈。這一次，在各方的關注下，或許迎來一次契機，真正讓預算成“法”。

中國社科院財經戰略研究院研究員張德勇撰文指出，財政改革，無論是頂層設計，還是過渡性措施，都需要強調“必須完善立法”。不妨以此次預算法修訂為契機，推動現代財政制度的建立。

修訂《預算法》，需注意處理以下五個方面的關系。第一，在立法與行政之間，應強調立法機構的重要地位。因此，建立現代財政制度，應法治先行，通過修訂《預算法》，扭轉長期以來財政管理中行政部門占主導的局面，提高立法機構的話語權。

第二，在政府部門之間，財政部門應統攬各項政府收支。按照公共財政理念，政府資金的分配權統一由財政部門行使。理順《預算法》與其他法律法規中涉及到政府資金分配規定之間的關系，減少以至消除部門權力與資金分配之間的關聯，從而便于政府統籌安排各項財力，提高政府資金使用效率，改善政府資金使用效果。

第三，在中央與地方之間，應明確劃分各自的事權及財力范圍。修訂《預算法》時，對中央與地方的財力分配以及各自的支出責任，都應有比較清晰的界定和劃分，落實“一級政府、一級財政、一級預算”的原則，并保持相對穩定。

第四，在公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算與社會保險基金預算之間，建立起有機的銜接。力爭將它們集合統一在政府預算這個大盤子中，形成詳實細分而又總量有數的政府預算，既讓人大、政府（財政）與社會成員知曉各項預算的具體情況，又能了解各項預算消除相互重復計算后的政府預算總規模。

第五，在政府與社會公眾之間，應提高預算的透明度。對于政府預算編制的依據、內容、審批、執行（包括調整）、決策等預算全過程如何公開及公開的程度等，都應在預算法修訂之際，做出相應的具體規定，以確保社會公眾可以依法了解掌握政府資金收支的來龍去脈，并能通過立法機構表達對政府資金使用的訴求，最大限度地滿足社會公共需要，同時創造條件，積極探索公眾參與預算決策過程的機制與渠道

復旦大學教授韋森認為，中共十八屆三中全會《決定》把“落實稅收法定原則”寫了進去，標志著未來政治體制改革的一個重要方向。未來預算法的修訂，最理想的是要以“落實稅收法定原則”為主要立法精神而把預算法真正修成國家財政預算的“控權法”。