政府績效“賣點”

政府績效工作在政府CEO面前至少有三個“賣點”：分配客觀化，風(fēng)險扁平化，利益共性化。

我們?yōu)槭裁匆x擇做一個績效型政府？

這是一個很尖銳，但無法回避的問題。我們總是站在財政人的角度上，告訴其他的地方財政人：這是一件好事，這能讓地方財政不至于花冤枉錢，這有助于地方政府決策……

那么，當(dāng)我們真正作為一個政府CFO，為地方主政者提供一種有力的輔助決策工具的時候，我們必須要站在比以往更高的角度去看待這個問題，而不是自說自話。我們亟需考慮的問題是：為什么地方主政者要使用我們提供的這一工具？

在廣東省各地財政的多年探索中，他們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算績效、政府績效工作在政府CEO面前至少有三個“賣點”：分配客觀化，風(fēng)險扁平化，利益共性化。

分配客觀化

我們需要說服政府CEO的第一點是：建立一個績效型政府，可以讓政府資金分配客觀化。

從財政的角度，“跑部錢進”是種極其簡陋落后，但同時又極其有效的項目資金來源方式。對于政府來說，各部門“跑政錢進”也是一種常態(tài)。各種領(lǐng)導(dǎo)批示簽字不僅讓財政部門應(yīng)接不暇叫苦不迭，也落下了一個“財政資金由地方主官分配”的話柄。對于地方主官來說，一個項目批好了當(dāng)然皆大歡喜，要是當(dāng)中有一差二錯，拍板執(zhí)行的自己就是第一責(zé)任人。不僅無法給當(dāng)?shù)匕傩战淮瑢τ谧约旱氖送疽部赡苡杏绊憽?/p>

根據(jù)財政分配的定義，政府資源分配的目的是保證國家實現(xiàn)其職能的需要，這種需要屬于社會公共需要。所謂社會公共需要，是指向社會提供公共安全、秩序、公民基本權(quán)利和經(jīng)濟發(fā)展的社會條件等方面的需要。

社會公共需要具有四個特征。

第一，社會公共需要提供的公共產(chǎn)品，其效用具有“不可分割性”；

第二，為滿足社會公共需要提供的產(chǎn)品不具有排他性；

第三，社會成員享用為滿足社會公共需要所提供的產(chǎn)品和服務(wù)，無需付出代價或只需付出少量的費用；

第四，滿足社會公共需要的物質(zhì)來源只能是剩余產(chǎn)品價值的一部分。

正因為政府資源分配的這種社會特性，地方主官急需一種制度，不僅由主官決策，而是由群體決策、客觀決策的一種分配方式。這個時候，政府績效體系就應(yīng)運而生。政府績效的民主性，使得政府資金的分配有跡可循，而類似南海之類的政府預(yù)算協(xié)商聽證會模式（雖然該模式的推廣有一定的難度）則又讓政府資金的輔助決策者增加到了一個前所未有的數(shù)量。在這種“眾決”方式下，可以最大限度的避免預(yù)算部門、當(dāng)?shù)匕傩諏Q策公允性的猜疑。

另外，政府績效也可以有效的避免“偽剛性政策”對地方政府預(yù)算的影響。例如教育投入“必須占到GDP的4%”這一政策，在廣東省各地的財政績效管理過程中多被分化處理至各個項目，以節(jié)省不必要的財政支出。這也符合地方政府“集中財力辦大事”的一貫做法，而非讓財力被各種文件硬性切割。

風(fēng)險扁平化

權(quán)力，通常與其共生的另一面就是風(fēng)險。對于地方主政者來說，決策是權(quán)力，而決策失誤的風(fēng)險則在長久的時間內(nèi)被歸結(jié)成地方主政者的一種瀆職行為。

我們發(fā)現(xiàn)，長期以來各地每年的政績報告中，各大項目均為“X委X政府牽頭”做法。這種模糊具體決策人的做法直接導(dǎo)致了在項目出現(xiàn)問題時的無法追責(zé)。而政府績效則是專門為了解決這類問題而提出的解決方案。

在企業(yè)理財中，規(guī)避決策風(fēng)險的方式很多，通常是由股東大會決策或董事會群策的方式來決定企業(yè)究竟該往何處走。政府理財也可以通過績效的方式，來行使類似董事會決策（項目管理）甚至股東大會決策（預(yù)算民主化）的結(jié)果。

這對于地方主政者的好處顯而易見。最大的好處在于地方主官可以將原有的決策風(fēng)險扁平化，以預(yù)算部門提出項目、財政部門測算預(yù)算、第三方參與項目可行性討論及審核的方式，徹底平攤原有制度下政府“一言堂”所帶來的巨大決策風(fēng)險。

另一種政府風(fēng)險，來自于政府對項目的實際控制力較弱。上有政策，下有對策；有令不行，有禁不止；違法行政，亂行政甚至行政不作為、亂作為者時有發(fā)生。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會正處于一個重要的轉(zhuǎn)型時期，各種深層次的矛盾凸顯，由于改革不到位，各項體制機制不夠健全，一些部門職能不明晰、責(zé)任不明確，缺位、越位、錯位等導(dǎo)致資源內(nèi)耗、責(zé)任真空，在實質(zhì)上架空了一些地區(qū)主政者的權(quán)限。

而績效型政府從技術(shù)手段上可以部分解決這一風(fēng)險。由于強調(diào)了部門責(zé)任，部門基本無法再根據(jù)部門利益需求而對上級政府或部門制定的政策進行任意的取舍。由于政府項目的“共同決策”特性，主政者也無需再獨自面對某一強勢部門的責(zé)難。

利益共性化

績效型政府可以解決的第三個問題，是政府執(zhí)行力的問題。我國政府執(zhí)行力弱的實質(zhì)，就是各執(zhí)行部門的利益與政府的整體利益出現(xiàn)了背離，異化成為寄生于政府機體上獨立的利益主體。政府作為一個公權(quán)組織，代表著百姓的利益。部門作為政府的組成部分，其權(quán)力來自于人民——政府——部門——單位的層層授權(quán)，是一個委托代理的關(guān)系，因此部門單位的權(quán)力和利益必須與政府和人民的利益相一致。然而，一旦政府各部門作為被賦予了直接代表政府公權(quán)的行為主體，而不是政府統(tǒng)一公權(quán)下的執(zhí)行者，政府與其部門之間的行為背離就不可避免。其結(jié)果就會導(dǎo)致政府無法約束部門單位的行政行為而被架空，政府接受人民委托信任的代理關(guān)系就會失去法理地位，政府的存廢只是一個時間的問題。

如果要建立一個績效型政府，就要勢必打破計劃經(jīng)濟體制遺留下來的行政分權(quán)。公權(quán)被部門占據(jù)，責(zé)任卻由政府承擔(dān)。只有實現(xiàn)公權(quán)回歸政府，責(zé)任回歸部門才能夠解決政府存亡的大問題。而市場經(jīng)濟體制并未有效改善局面，部門單位代行資金分配權(quán)，進一步強化了部門單位的行政公權(quán)，反過來削弱財政分配職能。

因此，提高政府執(zhí)行力的根本，就是要從行政分權(quán)、財政分權(quán)和落實部門責(zé)任三個方面入手，不能僅僅依靠常規(guī)的加強思想教育和輪訓(xùn)學(xué)習(xí)等手段。從改革的難度和實踐效果來看，以財政績效管理為抓手，運用機制來分清財政部門、政府部門和各預(yù)算單位之間的責(zé)任，建立規(guī)范的財政分配關(guān)系，使部門單位形成自我約束力，把主要精力花在辦好事情上，而不是用在行政博弈要錢上，才是真正提高執(zhí)行力的有效方式方法，這也是廣東模式財政績效管理的特色和精華所在。

綜上所述，廣東省財政績效工作，實際上已經(jīng)脫離了單純財政績效的范疇，進入到了政府績效理論的層面。也可以說，財政績效已經(jīng)在實踐層面反推到政府績效。用一句現(xiàn)在比較時髦的話來講，政府“購買”這項“服務(wù)”，現(xiàn)在的性價比還是非常高的。