政府績效“賣點”

政府績效工作在政府CEO面前至少有三個“賣點”：分配客觀化，風險扁平化，利益共性化。

我們為什么要選擇做一個績效型政府？

這是一個很尖銳，但無法回避的問題。我們總是站在財政人的角度上，告訴其他的地方財政人：這是一件好事，這能讓地方財政不至于花冤枉錢，這有助于地方政府決策……

那么，當我們真正作為一個政府CFO，為地方主政者提供一種有力的輔助決策工具的時候，我們必須要站在比以往更高的角度去看待這個問題，而不是自說自話。我們亟需考慮的問題是：為什么地方主政者要使用我們提供的這一工具？

在廣東省各地財政的多年探索中，他們發現，預算績效、政府績效工作在政府CEO面前至少有三個“賣點”：分配客觀化，風險扁平化，利益共性化。

分配客觀化

我們需要說服政府CEO的第一點是：建立一個績效型政府，可以讓政府資金分配客觀化。

從財政的角度，“跑部錢進”是種極其簡陋落后，但同時又極其有效的項目資金來源方式。對于政府來說，各部門“跑政錢進”也是一種常態。各種領導批示簽字不僅讓財政部門應接不暇叫苦不迭，也落下了一個“財政資金由地方主官分配”的話柄。對于地方主官來說，一個項目批好了當然皆大歡喜，要是當中有一差二錯，拍板執行的自己就是第一責任人。不僅無法給當地百姓交代，對于自己的仕途也可能有影響。

根據財政分配的定義，政府資源分配的目的是保證國家實現其職能的需要，這種需要屬于社會公共需要。所謂社會公共需要，是指向社會提供公共安全、秩序、公民基本權利和經濟發展的社會條件等方面的需要。

社會公共需要具有四個特征。

第一，社會公共需要提供的公共產品，其效用具有“不可分割性”；

第二，為滿足社會公共需要提供的產品不具有排他性；

第三，社會成員享用為滿足社會公共需要所提供的產品和服務，無需付出代價或只需付出少量的費用；

第四，滿足社會公共需要的物質來源只能是剩余產品價值的一部分。

正因為政府資源分配的這種社會特性，地方主官急需一種制度，不僅由主官決策，而是由群體決策、客觀決策的一種分配方式。這個時候，政府績效體系就應運而生。政府績效的民主性，使得政府資金的分配有跡可循，而類似南海之類的政府預算協商聽證會模式（雖然該模式的推廣有一定的難度）則又讓政府資金的輔助決策者增加到了一個前所未有的數量。在這種“眾決”方式下，可以最大限度的避免預算部門、當地百姓對決策公允性的猜疑。

另外，政府績效也可以有效的避免“偽剛性政策”對地方政府預算的影響。例如教育投入“必須占到GDP的4%”這一政策，在廣東省各地的財政績效管理過程中多被分化處理至各個項目，以節省不必要的財政支出。這也符合地方政府“集中財力辦大事”的一貫做法，而非讓財力被各種文件硬性切割。

風險扁平化

權力，通常與其共生的另一面就是風險。對于地方主政者來說，決策是權力，而決策失誤的風險則在長久的時間內被歸結成地方主政者的一種瀆職行為。

我們發現，長期以來各地每年的政績報告中，各大項目均為“X委X政府牽頭”做法。這種模糊具體決策人的做法直接導致了在項目出現問題時的無法追責。而政府績效則是專門為了解決這類問題而提出的解決方案。

在企業理財中，規避決策風險的方式很多，通常是由股東大會決策或董事會群策的方式來決定企業究竟該往何處走。政府理財也可以通過績效的方式，來行使類似董事會決策（項目管理）甚至股東大會決策（預算民主化）的結果。

這對于地方主政者的好處顯而易見。最大的好處在于地方主官可以將原有的決策風險扁平化，以預算部門提出項目、財政部門測算預算、第三方參與項目可行性討論及審核的方式，徹底平攤原有制度下政府“一言堂”所帶來的巨大決策風險。

另一種政府風險，來自于政府對項目的實際控制力較弱。上有政策，下有對策；有令不行，有禁不止；違法行政，亂行政甚至行政不作為、亂作為者時有發生。當前我國經濟社會正處于一個重要的轉型時期，各種深層次的矛盾凸顯，由于改革不到位，各項體制機制不夠健全，一些部門職能不明晰、責任不明確，缺位、越位、錯位等導致資源內耗、責任真空，在實質上架空了一些地區主政者的權限。

而績效型政府從技術手段上可以部分解決這一風險。由于強調了部門責任，部門基本無法再根據部門利益需求而對上級政府或部門制定的政策進行任意的取舍。由于政府項目的“共同決策”特性，主政者也無需再獨自面對某一強勢部門的責難。

利益共性化

績效型政府可以解決的第三個問題，是政府執行力的問題。我國政府執行力弱的實質，就是各執行部門的利益與政府的整體利益出現了背離，異化成為寄生于政府機體上獨立的利益主體。政府作為一個公權組織，代表著百姓的利益。部門作為政府的組成部分，其權力來自于人民——政府——部門——單位的層層授權，是一個委托代理的關系，因此部門單位的權力和利益必須與政府和人民的利益相一致。然而，一旦政府各部門作為被賦予了直接代表政府公權的行為主體，而不是政府統一公權下的執行者，政府與其部門之間的行為背離就不可避免。其結果就會導致政府無法約束部門單位的行政行為而被架空，政府接受人民委托信任的代理關系就會失去法理地位，政府的存廢只是一個時間的問題。

如果要建立一個績效型政府，就要勢必打破計劃經濟體制遺留下來的行政分權。公權被部門占據，責任卻由政府承擔。只有實現公權回歸政府，責任回歸部門才能夠解決政府存亡的大問題。而市場經濟體制并未有效改善局面，部門單位代行資金分配權，進一步強化了部門單位的行政公權，反過來削弱財政分配職能。

因此，提高政府執行力的根本，就是要從行政分權、財政分權和落實部門責任三個方面入手，不能僅僅依靠常規的加強思想教育和輪訓學習等手段。從改革的難度和實踐效果來看，以財政績效管理為抓手，運用機制來分清財政部門、政府部門和各預算單位之間的責任，建立規范的財政分配關系，使部門單位形成自我約束力，把主要精力花在辦好事情上，而不是用在行政博弈要錢上，才是真正提高執行力的有效方式方法，這也是廣東模式財政績效管理的特色和精華所在。

綜上所述，廣東省財政績效工作，實際上已經脫離了單純財政績效的范疇，進入到了政府績效理論的層面。也可以說，財政績效已經在實踐層面反推到政府績效。用一句現在比較時髦的話來講，政府“購買”這項“服務”，現在的性價比還是非常高的。